前言

作為明治憲法下?lián)?dāng)天皇輔弼職能的重要機(jī)關(guān)，樞密院的作用正如這部憲法本身的功能一樣飄忽不定，所以它的作用性在不同時代可以有不同解答，應(yīng)該配合當(dāng)時的政治形勢與憲法原理來看待，首先我們先來看法律條文上的標(biāo)準(zhǔn)定義：

第五十六條：樞密顧問依樞密院官制而定，回應(yīng)天皇之咨詢，審議重要國務(wù)

吾慎思之，天皇以內(nèi)閣總攬行政，則設(shè)樞密顧問之目的在于以此為尋謀之府，裨補(bǔ)聰明，謹(jǐn)防偏聽。內(nèi)閣大臣雖可因內(nèi)外之局勢靈活應(yīng)通，然于籌畫、審核國家發(fā)展之大事，仍須靜思長考以未雨綢繆，且考察古今，參學(xué)理而行之。故需另設(shè)專司，任命練達(dá)、有識之士專履其責(zé)，乃與他者人事之事相同，遵照一般規(guī)則，二種要素各分其職。

君主為履行其天職，諸事各務(wù)均需認(rèn)真圖謀而后斷。樞密顧問之設(shè)置，實(shí)則同內(nèi)閣一并為憲法上之最高輔翼也。若樞密顧問者可以博學(xué)多識、剛正不偏、不組黨徒，又能剖解疑問、啟發(fā)圣聽、增加補(bǔ)益，則為憲法上理應(yīng)專設(shè)之機(jī)構(gòu)也。樞密顧問之職責(zé)實(shí)為重要也：大而論之，含緊急敕令及戒嚴(yán)令之發(fā)布；以小而論，涉會計上法規(guī)外需臨時料理之瑣事，天皇經(jīng)其咨詢后決斷者，可使之為政更加謹(jǐn)慎。以此論之，樞密顧問實(shí)為憲法及法律之一屏障。故大凡敕令皆經(jīng)顧問之咨詢后，始發(fā)上諭對外宣布，此乃例式。

但樞密顧問者，需待至尊問之，然后方得參與審議，且其意見之采納與否，亦全憑至尊之圣裁。

樞密顧問之職責(zé)在于獻(xiàn)計獻(xiàn)策，故必須忠誠職守，不可隱瞞，且審議之事無論巨細(xì)，如無至尊之許可，皆不可外泄。蓋此為樞機(jī)密勿之府，非人臣對外巧取名譽(yù)之所也。

——伊藤博文『日本帝國憲法義解』、一八八九年

以上是樞密院締造者伊藤博文的定義，不過，雖然樞密院是明治憲法規(guī)定下的機(jī)關(guān)，但樞密院組織制度和法定權(quán)力范圍不是由憲法規(guī)定的，而是天皇頒布的詔敕『樞密院官制』『樞密院事務(wù)規(guī)程』，以及定義了樞密院官制第六條第六項(xiàng)臨時咨詢項(xiàng)目內(nèi)容的『御沙汰書』(1900年4月9日)，其獨(dú)立于憲法的權(quán)力性質(zhì)，意味著它作為天皇直屬機(jī)關(guān)在制度上具備更強(qiáng)的獨(dú)立性與可塑性。

結(jié)合『官制』『事務(wù)規(guī)程』『御沙汰書』來看，樞密院的基本職能相當(dāng)簡潔明了，它是天皇行使大權(quán)時提供法律咨詢的機(jī)關(guān)，雖然樞密院在不同時期的奉答范圍有所不同，但總體來說可以概括如下：

1.?憲法、憲法相關(guān)法律變動。
注釋：議院法、眾議院議員選舉法、裁判所法、樞密院官制、貴族院令、內(nèi)閣官制、公文式

2.?有罰則規(guī)定的緊急敕令(如憲法第14條戒嚴(yán)宣告、憲法第8條緊急敕令、憲法第70條緊急財政處分)。

3.?皇室制度改正、攝政的設(shè)置、皇室典范的改正。

4.?國際條約的訂立。

5.?行政官制相關(guān)改革上奏（大正、昭和時代）。

6.?教育相關(guān)重要敕令（昭和時代）。

7.?樞密院自身官制與事務(wù)規(guī)程的改革（昭和時代）。

收到上述內(nèi)容相關(guān)的內(nèi)閣上奏后，天皇可以主動向樞密院提出咨詢，根據(jù)樞密院奉答做出裁可或不裁可——但根據(jù)官制規(guī)定，天皇向樞密院咨詢與否，應(yīng)根據(jù)政府上奏，由天皇采納；此外樞密院與內(nèi)閣發(fā)生糾紛時，天皇慣例上也會保持中立。所以，明治體制穩(wěn)定后的大正、昭和時代，樞密院實(shí)際上扮演的是憲法法院的角色，是監(jiān)督內(nèi)閣違憲審查的司法機(jī)構(gòu)。

然而這種地位并不是顧問官集團(tuán)理想中的，大正年間，在伊東巳代治、金子堅太郎、末松謙澄代表的舊伊藤閥「護(hù)憲鐵三角」組織下，樞密院采取了與山縣閥合作的策略，積極擴(kuò)大樞密院對內(nèi)閣緊急敕令、外交條約領(lǐng)域的審查權(quán)，兩者均與政府行政緊密相關(guān)，由此可見，顧問官集團(tuán)的真實(shí)理想是將樞密院打造為眾議院、貴族院以外的「帝國第三院」。

因?yàn)榕c藩閥合作反政黨的歷史，樞密院有時會被與藩閥政治綁定起來，簡單詮釋為藩閥制衡政黨的機(jī)關(guān)，這也是政黨當(dāng)時對樞密院的普遍看法，1912年1月9日『原敬日記』中就憤慨地說過，樞密院完全是山縣閥的東西。但仔細(xì)研究的話，還是可以發(fā)現(xiàn)這種「政黨本位」的定義存在很大的局限性。

如果以政黨的視角觀察明治、大正史，那么明治體制下包括貴族院在內(nèi)幾乎所有機(jī)關(guān)都可以被視為「藩閥」的一份子，即使他們不是在所有斗爭中均與「藩閥」同調(diào)。要研究樞密院在政黨、藩閥對立的主要矛盾下，究竟扮演了何種角色，還是應(yīng)該以「樞密院本位」出發(fā)。

以歷史上任期最長的樞密院議長山縣有朋為例，山縣不僅具備元老地位，還自1909年以來長期擔(dān)任樞密院議長，此外，在他的強(qiáng)硬推動下，明治、大正年間的樞密院議長壟斷了本該由內(nèi)閣掌握的顧問官提名權(quán)，致使樞密院內(nèi)幾乎全體成員都是藩閥出身，這似乎可以證明樞密院是藩閥活動的主要據(jù)點(diǎn)，但這種看法的問題在于：

1.?山縣有朋雖然重視樞密顧問官的出身，但幾乎從不出席樞密院會議，尤其是1912年以來僅出席過三次；對于樞密院的運(yùn)營他也并不關(guān)心，主要由副議長樺山資紀(jì)、清浦奎吾負(fù)責(zé)；

2.?藩閥以核心人物的關(guān)系鏈為中心的組織形式意味著，他們不需要樞密院這樣的實(shí)體機(jī)關(guān)維持團(tuán)結(jié)和政治干涉力，加入樞密院的藩閥顧問官，大多是退休官僚和軍人，再加上局限于樞密院框架，政治能量不強(qiáng)；

3.?樞密院權(quán)力擴(kuò)張與反內(nèi)閣的主導(dǎo)力量，是以舊伊藤閥「護(hù)憲鐵三角」為代表的較有戰(zhàn)斗力的一批新生代顧問官，他們雖然處在藩閥譜系內(nèi)，但與藩閥的整體利益不完全契合，所以類似貴族院那樣形成了強(qiáng)大的內(nèi)部利益集團(tuán)，在政黨、藩閥間有自己的定位；

4.?山縣有朋去世后，有能力的藩閥成員大多向立憲政友會靠攏，而不是樞密院；

5.?筆者讀到過一種歷史判斷是，“樞密院在政黨內(nèi)閣時代更活躍地反對政府，在藩閥統(tǒng)治時代表現(xiàn)消極”，這是唯結(jié)果論的錯覺，主要是因?yàn)榉y比政黨抑制樞密院反對的能力更強(qiáng)，從桂園時代開始到藩閥政治落幕后，樞密院長期置身于憲法守護(hù)者、內(nèi)閣挑戰(zhàn)者的立場，為捍衛(wèi)自身權(quán)力優(yōu)越性，幾乎反對過所有上臺組閣的勢力，與藩閥也有激烈的權(quán)力對抗，這點(diǎn)不應(yīng)該被忽視。

雖說如此，藩閥政治被政黨政治取代后，樞密院制度上的缺陷也暴露了出來。首先，從法理上來說，樞密院只有在天皇主動提出咨詢時才能就政府上奏發(fā)表意見，不被允許直接干預(yù)政治；其次，樞密院名義上也只是天皇的咨詢機(jī)關(guān)而已，即使做出了反對決議，也必須被天皇采納才具備法律效力，但大正末年、明治初年的體制下，天皇權(quán)力受習(xí)慣法制約，優(yōu)先與內(nèi)閣權(quán)力綁定，因此在雙邊對抗中天生處于不利地位。

尤其是昭和初年他們的地位急劇下降后，開始被世人嘲諷為「第二內(nèi)閣法制局」。

「內(nèi)閣法制局」雖然是內(nèi)閣附屬機(jī)關(guān)，憲法上的地位不如樞密院那么高，內(nèi)閣法制局長官也只是勅任官而已，地位遠(yuǎn)遜于親任官的國務(wù)大臣和樞密院正副議長，更不論宮中座次?？墒?，根據(jù)1914年文官任用令改革后的規(guī)定，法制局長官成為了首批可以由內(nèi)閣總理大臣自由任命的官僚，考慮到「內(nèi)閣法制局」的原始職能是根據(jù)內(nèi)閣總理大臣的要求起草法案，將新法案內(nèi)容與現(xiàn)有法律進(jìn)行核對，向內(nèi)閣反饋意見，這就事實(shí)上形成了違憲審查的功能，相當(dāng)有助于政黨的國會立法，因此得到了政黨內(nèi)閣的大力扶持。

就這樣，為了便利地施展行政權(quán)，推動政策立法，內(nèi)閣在政治實(shí)踐中有意擴(kuò)大了對內(nèi)閣法制局權(quán)限的解釋，使之篡奪了行政相關(guān)法案、敕令及各省官制改革的審查權(quán)，成為樞密院最大的競爭對手。

可以說，類似樞密院、內(nèi)閣法制局關(guān)系變動之類的，實(shí)踐中出現(xiàn)與憲法原始精神相悖的大跨度權(quán)限變動也是明治憲法下日本政治的特色，1888年憲法制定時，起草者希望可以建立的政體，與1890年實(shí)際行憲開設(shè)國會，乃至今后它被持續(xù)應(yīng)用的50多年間，所效力的可以說是完全不同的政體。因?yàn)闄?quán)力斗爭的影響，不斷再釋憲的過程在明治憲法的實(shí)踐中反復(fù)發(fā)生，最終興起的是立憲初期沒有受到太大重視的眾議院和軍部。

正因如此，對于樞密院職能的變化，我們不能從某一時間點(diǎn)，也不能從死板的法律條文上輕下結(jié)論，唯有深入各時代的時局加以審視，才能判斷其中起了關(guān)鍵作用的究竟是體制還是人。?

樞密院的起源

1881年10月，撲朔迷離的北海道官產(chǎn)事件誘發(fā)明治十四年政變后，主張英式立憲、國會開設(shè)急進(jìn)論的參議大隈重信被伊藤博文、黑田清隆代表的薩長兩閥官僚，以及崇尚“天皇親政論”的「中正黨」聯(lián)手驅(qū)逐，福澤諭吉派的影響在政府內(nèi)急速衰落，但頒行憲法、開設(shè)國會已是大勢所趨，因此驅(qū)逐大隈派后，政府即以詔敕形式頒布「國會開設(shè)之詔」，以1890年為期限承諾開辦議會，憲法制定工作自然也箭在弦上。

為確保立憲后的政治依然掌握在本派閥的官僚手中，伊藤博文等人精心考量了將來憲法和體制的雛形與內(nèi)涵。

1882年3月伊藤博文率團(tuán)赴歐考察憲法，除英國外，主要在實(shí)行二元君主制的德國、奧地利活動，憲法學(xué)家洛倫茨·馮·施泰因(Lorenz von Stein)和魯?shù)婪颉ゑT·格奈斯特(Rudolf von Gneist)給伊藤留下了深刻的印象——如果說一部憲法的初衷不能與起草人自身的思想無緣，隱藏在明治憲法幕后兩位大家的憲法理論可以羅列如下：

洛倫茨·馮·施泰因?qū)依斫鉃椤熬哂歇?dú)立人格的共同社會”，人的素質(zhì)具備三種要素“良知”、“意志”和“實(shí)力”。雖然人與人千差萬別，“良知”是人與人的共同本質(zhì)；“意志”是人類決定自身方向和目的的能力；“實(shí)力”則使人能夠按他的意愿對事物進(jìn)行改變和駕馭。國家與自律的個人一樣具備三種要素，君主是體現(xiàn)國家意志的機(jī)關(guān)，立法部是形成國家意志的機(jī)關(guān)，行政部是執(zhí)行國家意志的機(jī)關(guān)。不同于現(xiàn)代意義上的行政、立法、司法三權(quán)分立，施泰因崇尚的立憲政治，就上述三種機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，相互制約的協(xié)調(diào)共同體，而三種機(jī)關(guān)中，最不被施泰因信任的就是「立法部」。

「普選制下的國民均享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，勢必會選出代表多數(shù)人利益的人，如此少數(shù)人的利益就會被多數(shù)人壓制，從而阻塞了少數(shù)人參與立法權(quán)的道路。此時，少數(shù)人只能企望多數(shù)人大發(fā)慈悲，動憐憫之心，這種體制就叫多數(shù)專制；不僅違背普選的宗旨“平等主義”，且有貽害國家的危險?！?/p>

施泰因認(rèn)為，類似普選這樣“過度的民主政治”會帶來立法機(jī)關(guān)的霸權(quán)，導(dǎo)向多數(shù)專制威脅憲政，乃至摧垮國家的基石；因此，他并不支持將立憲主義與民主主義在對等關(guān)系和同一緯度上加以考量，而是崇尚前者、貶低后者，強(qiáng)調(diào)兩者的對立性。

為了使三大機(jī)關(guān)自律地運(yùn)行，對民主主義、共和主義和議會主義持批判態(tài)度的施泰因主張制定法律規(guī)范，制約君主、立法部、施政部的構(gòu)造與行為關(guān)系，這種法律規(guī)范就是所謂“憲政”。而要克服議會主義與多數(shù)暴政實(shí)現(xiàn)憲政的有效性，就必須限制立法部權(quán)力，由崇高、自律的行政機(jī)關(guān)建立廣義的國家體制。國家若要實(shí)現(xiàn)其人格存在的完整，憲政與行政缺一不可。

「行政部是維持國家生命的機(jī)關(guān)……憲法是國家的機(jī)關(guān)，構(gòu)不成自行運(yùn)動的狀態(tài)。因此，我把有實(shí)際活動的施政部，稱為關(guān)乎國家生死存亡的要害?！?/p>

綜上所述，施泰因主張在矛盾激烈對立的社會里，培養(yǎng)承擔(dān)國家公共利益的“自律官僚”，強(qiáng)化行政獨(dú)立性，對沖君主意志與立法機(jī)關(guān)的妨害，建立高度自律的行政國家。

在對立法權(quán)的批判上，另一位對明治立憲起到重要影響的普魯士憲法學(xué)家魯?shù)婪颉ゑT·格奈斯特也與施泰因存在共同語言。在柏林大學(xué)講學(xué)期間，格奈斯特直截了當(dāng)?shù)匾笠撂俨┪谋仨毥⒁粋€權(quán)力極小的國會，尤其不能把軍權(quán)與預(yù)算否決權(quán)交給議會，否則就會滋生要求廢除君主制的共和主義。大臣的任免權(quán)也不能受議會多數(shù)黨議員的支配，軍權(quán)要由君主完全掌控。上下兩院中，應(yīng)該盡量減少下院的權(quán)力；不要設(shè)置裁判所，達(dá)到國民參政權(quán)無力化的目的。

作為普魯士憲法的批判者，格奈斯特的主張是觀察已經(jīng)實(shí)行30多年的普魯士憲政后得出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)為日本若要免于普魯士立憲后萌生的政治混亂，就不能照搬普魯士憲法，而是對其不利于強(qiáng)化君權(quán)、行政權(quán)的部分進(jìn)行大幅度改良，甚至仔細(xì)羅列了日本應(yīng)該改革的普魯士憲法的具體條目。

格奈斯特君主專制思想根深蒂固的程度，連前來取經(jīng)的伊藤博文等人都深感汗顏，認(rèn)為他所推崇的主張對日本來說也是相當(dāng)專制的見解——更因?yàn)閼椃疾靾F(tuán)在柏林逗留期間，由于光懂英語而不熟悉德語，難以理解德語寫作的憲法術(shù)語，格奈斯特就把他們交給了自己的助手莫塞(Albert Mosse)，而莫塞居高臨下、從幼兒園教起的授學(xué)態(tài)度引起了考察團(tuán)的不滿。取道維也納后，迎接他們的施泰因不僅通曉英法德三國憲法，精于憲法比較，還以英語親自傳授他的憲法學(xué)說，令大家甚為感激。此外作為行政學(xué)家，施泰因還強(qiáng)調(diào)了國家制定社會政策的必要性，因此在日本制憲立法的進(jìn)程中，施泰因的思想對伊藤博文起到了重要影響。

1883年憲法考察團(tuán)完成使命后歸國，受邀共赴日本的施泰因以年事已高，無法出國游歷的名義推辭，并綜合日本國情推薦伊藤參考普魯士憲法，而非自己的憲法學(xué)說制憲；外務(wù)卿井上馨也對委任德國學(xué)者擔(dān)任憲法指導(dǎo)心懷不滿，主張政府用意不在采用純粹的德式憲法與法律，更不應(yīng)受俾斯麥和德國勢力的過度影響。

雖然井上缺乏熱情，伊藤依然決心取得德國憲法學(xué)家的建議。

1883年10月10日天皇最終同意委任施泰因?yàn)槿毡抉v奧公使館成員，協(xié)助日本法律制度的確立。同年伊藤博文新設(shè)憲法取調(diào)局（1884年改稱制度取調(diào)局），親自出任局長著手憲法調(diào)查，令井上毅、伊東巳代治、金子堅太郎等人各自負(fù)責(zé)憲法與皇室典范、貴族院令、眾議院議員選舉法草案三大不同領(lǐng)域，另有1878年已經(jīng)赴日宣揚(yáng)其憲法學(xué)說的德國人羅斯勒(Karl Friedrich Hermann R?sler，后為東大法學(xué)教授)為制憲顧問。格奈斯特與莫塞則主要協(xié)助山縣有朋在憲法頒布前先行制定地方自治制度。

不過，即使在建立普魯士風(fēng)格的憲法上有所共識，憲法的制定工作依然非常緩慢，制憲理念也上并非一蹴而就，而是在多方角力下經(jīng)歷了多次變更。

樞密院被引入日本帝國憲法是個比較晚期的概念，不見于1887年「十月草案」，僅限于1888年塵埃落定后的「二月草案」，制憲者互相約定以此機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)憲法原案的審議機(jī)關(guān)，憲法頒布后也以天皇咨政機(jī)關(guān)的形式長期存在。

1888年4月30日伊藤博文就任初代樞密院長，在伊藤的軍師井上毅看來，樞密院的雛形應(yīng)當(dāng)追溯到1888年1月由他本人向伊藤博文提案的「參議院」。井上相信這個機(jī)關(guān)能夠在各省部，或者行政部與司法部發(fā)生沖突后擔(dān)當(dāng)居中調(diào)停的作用，是與天皇直接掛鉤的法律協(xié)助機(jī)關(guān)。但是，1888年4月6日羅斯勒在伊藤指導(dǎo)下起草的新案公開后，「樞密院」的職能被赫然定義為：在政府與議會之間，就憲法相關(guān)的預(yù)算和會計爭議做出裁決——這與井上的設(shè)想截然不同。

1888年4月17日，病中蟄居的井上毅收到伊藤寄送的新草案書信后，對樞密院的設(shè)想大為震怒，兩天內(nèi)寄出十封反駁信表明立場，認(rèn)為新草案無異于將他理解中的「參議院」定性為裁判政府與議會爭議的最高法院，這與憲法精神截然相悖。

身為保守主義者和天皇親裁論的支持者，崇尚普魯士憲政的井上毅所理解的「憲法精神」自然有別于現(xiàn)代人，他認(rèn)為英式立憲會使立法權(quán)與行政權(quán)向民選議會轉(zhuǎn)移，最終引發(fā)國家體制的瓦解，所以日本的憲政必須強(qiáng)調(diào)天皇、政府的一體性，以天皇出席的內(nèi)閣會議為最高決策機(jī)關(guān)，以內(nèi)閣決議為天皇的意志，建立「宮府一體」的制度，才能維持政府與改革的穩(wěn)定運(yùn)行。

正因如此，如果按照伊藤的設(shè)想，讓樞密院負(fù)責(zé)調(diào)停政府和議會的糾紛，根據(jù)奉答做出裁決，那如果樞密院做出了不利于內(nèi)閣的裁定，不就有導(dǎo)致天皇和政府分離的危險嗎？

井上寫道，伊藤擔(dān)心政府與議會發(fā)生預(yù)算糾紛的情況，英國的做法是解散議會，或者內(nèi)閣總辭，普魯士則采用俾斯麥的政略主義，于1862年鐵血演說后強(qiáng)迫議會承認(rèn)政府在預(yù)算問題上的絕對權(quán)，前者過于軟弱，后者是專制時代才會動用的蠻橫手段。對于日本來說，如果政府和議會發(fā)生沖突導(dǎo)致預(yù)算無法通過的話，只要規(guī)定政府有權(quán)自動執(zhí)行上一年度的預(yù)算案即可，根本不需要最高法院介入。此外，在政府、國會發(fā)生對立的背景下，以多種渠道在雙方矛盾達(dá)到無法恢復(fù)的階段前實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，是更為有效的手段，樞密院的仲裁不可能起到這樣的效果。

面對井上毅的質(zhì)疑，1888年4月30日就任樞密院長兩天的伊藤博文在復(fù)信中如此答道：

「吾嘗求立憲之主義，漸歸權(quán)于帝室，及要時可降至尊之御裁斷終局定議，若政府議會無以相議協(xié)調(diào)，則以圣裁使大臣辭位或遣罷議會，不出兩途之外。如此場合，須觀國家大勢，明察國民情感，抑揚(yáng)高低適得其所，此者，非呈良善勸告之顧問官而弗能為也。不求于樞密院而無所求，如斯為作本案?！?/p>

在回信中，伊藤還說樞密院是「小生的新發(fā)明」(小子の新発明)，暗示與井上的構(gòu)想無關(guān)。對于井上主張的政府、國會對立時尋找多樣斡旋辦法的建議，伊藤認(rèn)為這對現(xiàn)在的日本人來說太先進(jìn)了，不如將一切交給天皇圣斷，如此就需要一個咨詢機(jī)關(guān)協(xié)助。這個機(jī)關(guān)通過良善的勸誡，避免天皇成為政治爭議的焦點(diǎn)，與前文伊藤自述的“歸權(quán)于帝室”相輔相成，似乎可以引申為一種忠君勤皇的表述，實(shí)際上卻是心口不一，為伊藤閥挾天皇以操縱政局的手段預(yù)留了空間，這就是伊藤博文對立憲政治和樞密院的見解。

那為什么伊藤成立樞密院的目的就不可能真的如他自陳的那樣，是為了天皇的權(quán)威著想呢？——因?yàn)闃忻茉赫Q生之初的首要原因，就是為了限制天皇大權(quán)。

據(jù)前所述，樞密院的構(gòu)想不見于1887年10月憲法草案，唯獨(dú)出現(xiàn)在1888年2月的最終草案中，此時的明治政府內(nèi)不僅有伊藤博文代表的薩長勢力，還有聚集在明治天皇身邊，渴望實(shí)現(xiàn)「天皇親政」的特殊利益群體，成員名單包括：

天皇帝師：元田永孚。
天皇前侍補(bǔ)：佐佐木高行、土方久元、吉井友實(shí)。
非薩長系軍人：谷干城、鳥尾小彌太、三浦梧樓、曾我祐準(zhǔn)。
元老院議官：河田景與、中村弘毅。
反薩長派少壯官僚：金子堅太郎、三好退藏。

明治十四年政變期間，他們作為保守派成員與薩長兩閥聯(lián)動，共同驅(qū)逐了崇尚英式立憲的大隈重信派開明官僚，促進(jìn)了明治政府的保守化，又伺機(jī)以宮中、元老院為舞臺摧垮薩長勢力，實(shí)現(xiàn)明治親政。因此伊藤從歐洲考察憲政歸來后并未急于立憲，而是優(yōu)先處理親政派的權(quán)力。

1885年12月22日作為立憲前的適應(yīng)性改革，太政官制被改組為內(nèi)閣制，伊藤以此實(shí)現(xiàn)了宮內(nèi)與政府的分離，就任初代內(nèi)閣總理大臣，將親政派核心人物佐佐木高行等人送到失去實(shí)權(quán)的宮內(nèi)任職。不甘心失敗的親政派又在競爭首相失敗的內(nèi)大臣三條實(shí)美身邊團(tuán)結(jié)起來，伺機(jī)對第一次伊藤博文內(nèi)閣發(fā)難。

1887年5月29日在引入所得稅為財政開源等問題上，伊藤博文受到了藩閥內(nèi)部的責(zé)難，宮中親政派也參與了聯(lián)動，促使伊藤博文怒而向明治天皇提出辭呈。雖然事件在明治天皇中介下有所平息，考慮到薩長集團(tuán)積極推動立法制憲的直接目的之一，也是為了取得歐美列強(qiáng)對日本文明國度身份的承認(rèn)，嘗試改正開國之初訂立的種種不平等條約，因此條約改正問題也在第一次伊藤內(nèi)閣時期抬上日程，由外務(wù)大臣井上馨擔(dān)任負(fù)責(zé)人。?

但事實(shí)證明，這件看似大義凜然的工作更容易給政敵落下口實(shí)。

雖然明治維新后的日本自詡文明國家，希望與列強(qiáng)積極談判，收回1863—1865年締結(jié)睦鄰友好條約出讓的治外法權(quán)與不平等關(guān)稅，但歐洲列強(qiáng)根本不愿意放棄既得利益，更不可能承認(rèn)日本的文明國家地位，于是在談判中提出了要求將來日本司法體制中應(yīng)「允許外籍法官參與審判外國人的案件」等改換名目的舊制新規(guī)。

為了博取西方名流、政治家虛無縹緲的好感，外務(wù)大臣井上馨與伊藤博文還建立了「鹿鳴館」，邀請外國友人到其中聚會，與初識西洋上流文化的日本達(dá)官貴婦夜夜笙歌，名為歐化主義，實(shí)則濫用民力向洋人極盡獻(xiàn)媚取寵之事，外交上一事無成，反而成為西洋社會的笑柄，徹底惹怒了日本平民與國粹主義者。?

1887年4月22日根據(jù)井上馨談判的修約結(jié)果，伊藤內(nèi)閣考慮以三大條件收回治外法權(quán)：

1.?任用外國法官
注釋：這里的“法官”是日語，現(xiàn)代意義上包括日本的判事和檢事，即漢語意義上的檢察官+法官

2.?以歐洲為模板進(jìn)行諸法典整備；

3.?新約締結(jié)兩年后，日本將開放內(nèi)地。

1887年6月1日修約草案公開后，不僅在政府內(nèi)引起轟動，更使自由民權(quán)運(yùn)動支持者大為震怒，他們責(zé)問藩閥政府訂立的新約究竟比舊約進(jìn)步在哪里，開放內(nèi)地又是何種含義，準(zhǔn)許歐洲人在內(nèi)地?zé)o限制地置產(chǎn)興業(yè)，難道不是自取滅亡之道——在伊藤博文、井上馨改約問題的加持下，先前在自由黨、改進(jìn)黨內(nèi)耗中有所衰退的自由民權(quán)運(yùn)動取得了統(tǒng)一斗爭的理由，過去不親近民權(quán)派的國權(quán)主義者也加入了民權(quán)派的陣營。

1886年10月興起的大同團(tuán)結(jié)運(yùn)動，在「刷新外交、減輕地租、實(shí)現(xiàn)言論與集會自由」三大旗幟下如沐新生地向政府發(fā)起了攻擊。1887年7月26日親政派的農(nóng)商務(wù)相谷干城也以反對歐化政策和條約改正，主張開設(shè)議會保障言論自由等發(fā)言被強(qiáng)令辭職，國粹派漢學(xué)家、國學(xué)家、神官和僧侶隨即結(jié)成「谷君名譽(yù)表彰會」抗議示威，之后又出現(xiàn)十七縣義士沖擊井上馨、伊藤博文宅邸的事態(tài)。

在自由民權(quán)運(yùn)動與親政派的聯(lián)合下，1887年7月29日伊藤內(nèi)閣被迫宣布停止談判，9月17日井上馨也經(jīng)受不住壓力主動辭職，但反對內(nèi)閣的運(yùn)動沒有填詞停止，相反，伊藤的退卻與井上的辭職讓組織大同團(tuán)結(jié)運(yùn)動的后藤象二郎等人看到了希望，揚(yáng)言倒閣只能以火與血實(shí)現(xiàn)。?

1887年9月26日元田永孚入宮向天皇說明了圍繞修約爭議的站隊(duì)情況，將藩閥、民權(quán)派分別稱為「君主主義」與「民權(quán)主義」，而「君主主義」內(nèi)部又可以劃分為「歐洲風(fēng)」「國權(quán)貫習(xí)」兩大集團(tuán)，條約改正問題之所以引發(fā)如此轟動，正是因?yàn)榉y內(nèi)兩大集團(tuán)矛盾破裂導(dǎo)致的，「國權(quán)貫習(xí)」派成員與「親政派」高度重疊，包括非薩長系軍人谷干城、三浦梧樓等人，明治天皇諸親信，三條實(shí)美諸親信，以及元老院議官和宮中顧問官等。

眼見長州閥的伊藤博文陷入四面楚歌的境地，薩摩閥領(lǐng)袖黑田清隆私下找到了自由民權(quán)運(yùn)動中心人物大隈重信(佐賀閥)，與之和解，號召成立薩長土肥「舉國一致」的內(nèi)閣，使能夠與洋人交涉的大隈重信代替井上出任外相，不久又根據(jù)「輪流坐莊」原則取代伊藤博文出任新首相。

除卻藩閥內(nèi)部的政變外，民權(quán)派的攻勢也讓伊藤博文深感不安。

修約危機(jī)爆發(fā)前的1887年5月9月，圍繞明治天皇向自由民權(quán)運(yùn)動家、土佐閥與自由黨系領(lǐng)袖板垣退助授勛伯爵的問題，曾一度引發(fā)自由黨系內(nèi)部分裂，雖然坂垣在反對派主張下三番推辭授勛，但終于在伊藤博文、吉井友實(shí)、三條實(shí)美、黑田清隆等政府內(nèi)各派閥頭面人物的輪番走訪和攻勢下接受了恩典。

可是，1887年8月13日坂垣就受封一事向天皇內(nèi)呈的一萬八千字奏文中私下夾帶了密奏，陳述了他對薩長政府專斷獨(dú)裁、軟弱外交的批判，希望盡快公布憲法，實(shí)行責(zé)任政治。明治天皇將這篇密奏傳給了伊藤博文，伊藤細(xì)讀時，對其中某一段落勃然大怒，坂垣在密奏中這樣寫道：

「1875年大阪會議后，我回歸政府之際，天皇降下了采納『民選議院設(shè)立建白書』的御命……」

伊藤質(zhì)問天皇此事是否屬實(shí)，明治堅決否認(rèn)有這個經(jīng)過，于是伊藤要求駁回坂垣的上奏。雖然我們可能難以揣測伊藤博文當(dāng)時的真實(shí)心理，但上述三件大事，是樞密院一詞從無到有地出現(xiàn)在憲法草案內(nèi)的背景。在不利的國際、國內(nèi)局勢下，薩長藩閥面臨著宮中親政派、自由民權(quán)運(yùn)動內(nèi)外新舊勢力的雙重夾擊——如果明治天皇背棄了伊藤，轉(zhuǎn)向其中任何一方陣營，局勢將向極端危險的方向發(fā)展。正因如此，伊藤認(rèn)為有必要建立一個新的機(jī)關(guān)，以提供建議的名義，將天皇與外界政治隔絕開來，實(shí)現(xiàn)宮府意志的統(tǒng)一。

1882年3月維也納求學(xué)期間，伊藤博文記下了施泰因的一種暢想：當(dāng)君主需要對某個問題做出判斷時，可以設(shè)立一個機(jī)構(gòu)——「參贊院」，專門為君主的決策提出意見，但不承擔(dān)具體責(zé)任。憲政體制穩(wěn)定后，這個機(jī)關(guān)自然會失去存在意義。伊藤的樞密院構(gòu)想可能是來源于此，但不同于施泰因認(rèn)為這個機(jī)構(gòu)只能短期發(fā)揮作用的觀點(diǎn)，伊藤希望在明治憲法下賦予它更為詳進(jìn)重要的地位，親自坐上了樞密院長的位置。

可是，由于同陣營的長州閥軍師井上毅反對，樞密院的建制不能完全按照伊藤博文的構(gòu)想進(jìn)行，1882年4月30日伊藤向井上復(fù)信后，井上的批判又接踵而來，迫使伊藤同意對樞密院職能進(jìn)行削減，短短十天內(nèi)，伊藤博文做出的讓步包括：

1.?樞密院不能強(qiáng)迫天皇接受他們的意志。

2.?樞密院不能干預(yù)行政，與帝國議會、政府機(jī)關(guān)，乃至普通國民的請愿、通信等一概無關(guān)。

3.?國務(wù)大臣以其職權(quán)自然享有樞密院顧問官地位，在樞密院本會議上也有投票權(quán)。

盡管如此，作為制憲負(fù)責(zé)人的伊藤以樞密院為中心進(jìn)行憲法審議的方針未變，這也是他不可能讓渡的權(quán)力。

「所謂憲法政治，明白地說就是限制君權(quán)的含義?！?/p>

1888年6月18日樞密院憲法草案第一審會議上，歷來倡導(dǎo)皇室中心主義的伊藤博文說出了這樣的言辭，他認(rèn)為天皇對明治體制的作用是成為立憲政治的「輪軸」，使憲政體制永遠(yuǎn)維持向心力運(yùn)動，在關(guān)鍵時刻維護(hù)國家統(tǒng)一。

歐美考察期間，伊藤博文與維新政府其他成員驚嘆于基督教在西方社會組織建構(gòu)和社會動員上的重大作用，認(rèn)為本土主流的佛教是日本落后的宗教根源，但要改革承襲千年、內(nèi)部教派分歧繁雜的佛教又談何容易，于是蒙生了以零落的神道、民俗為基礎(chǔ)另立新教的設(shè)想，并在1868年3月頒布神佛分離令，扶持神道。

可是，明治維新后重新在日本本土發(fā)展起來的基督教會對異教興起非常不滿，背靠列強(qiáng)勢力對日施壓，再加上本土佛教勢力的強(qiáng)力反彈，維新政府被迫承認(rèn)“神道并非宗教”，中止了以民族宗教改造社會的努力，此后百年雖然神道享有事實(shí)上的國家宗教地位，神社管理機(jī)構(gòu)「神社局」也在經(jīng)歷昭和初年的神祇官復(fù)興運(yùn)動后，于1940年升格為內(nèi)務(wù)省外局「神祇院」，但神道的宗教地位從未被追認(rèn)，即使在民族性與戰(zhàn)爭狂熱下的太平洋戰(zhàn)爭期間，神道教活動也與一般民眾的關(guān)系比較有限，陸海軍軍人的喪葬以及各縣市所辦儀式葬禮依然多采用佛教教儀，同期受歡迎的宗教支派「日蓮宗」也是佛教分支，大乘佛教的分治始終是日本事實(shí)上的國民宗教。

正因如此，伊藤博文認(rèn)為，與西方國家不同，日本社會沒有宗教這一「輪軸」，無法在政治分裂下實(shí)現(xiàn)國家的凝聚，所以必須強(qiáng)調(diào)天皇的地位，以絕對的君主主義為基礎(chǔ)立憲?？墒?，提倡君權(quán)的目的不是以天皇為中心的君主專制，而是保障行政權(quán)的第一性，雖然天皇具備至高無上的地位，但也必須與政府統(tǒng)一，接受立憲主義的規(guī)制，如果制定憲法的目的就是為了承認(rèn)天皇大權(quán)，就根本沒有立憲的意義。

那么，在法理上賦予天皇近乎無限責(zé)任的背景下，立憲主義對君主主義的規(guī)制又體現(xiàn)在哪里？

憲法草案第五條「天皇依帝國議會之承認(rèn)，行使立法權(quán)」在樞密院審議時，就「承認(rèn)」二字發(fā)生了爭議。文部大臣森有禮輕蔑地認(rèn)為，國會只是天皇的咨詢之府，向國會咨詢不過是為參考意見而已，行使立法權(quán)何必取得帝國議會的承認(rèn)。司法大臣山田義顯、樞密院副議長寺島宗則等人也接連附議，發(fā)表了輕視議會的言論，對此，伊藤博文嚴(yán)厲地反駁道：

「立憲政體創(chuàng)立的時候，天皇在行政部設(shè)置了責(zé)任宰相，使君主的行政權(quán)也得到了一定程度的限制，立法部如果不經(jīng)議會的承認(rèn)就不能制定法律，設(shè)計這兩項(xiàng)限制，是立憲政體的本意?！?/p>

雖然最終版本的明治憲法中，「承認(rèn)」二字被調(diào)整為「協(xié)贊(贊成+協(xié)助)」，相較于前者更模糊了主次之分，但也說明了在伊藤博文理想的模式下，君主行政權(quán)受到相權(quán)制約，立法權(quán)受到議會制約，兩者不應(yīng)該以親政的名義合一，也不能無視君權(quán)互相指揮，包括天皇在內(nèi)，任何國家機(jī)構(gòu)和部門都不能單獨(dú)行使他們的權(quán)力，由此在君主主義與立憲主義的平衡下，實(shí)現(xiàn)了日本式的君權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)三權(quán)分立。

此外，明治憲法對各部門權(quán)責(zé)的規(guī)范，與其說是某種嚴(yán)肅的法律框架，不如說是對君主行為，及各機(jī)關(guān)正常行事時所應(yīng)采取態(tài)度的一種「良性意見」。?

正如施泰因憲法學(xué)的主張那樣，國家的行政體制并非源于一些抽象的概念，而是產(chǎn)生在具體的歷史之中。憲政本身只是規(guī)范權(quán)力的框架，真正有意義的是行政。不知伊藤博文在接受這一從實(shí)證主義上反傳統(tǒng)契約論相對固態(tài)的憲政邏輯后，可曾考慮過他制定憲法時依傍的理論也是毀滅它的依據(jù)，又或者，他根本沒在意過明治憲法可能如液態(tài)般自由變通，在歷史的長河中潺潺地適應(yīng)行政與時局的漸變。

因支持英式立憲在明十四政變中被驅(qū)逐的大隈重信，作為黑田內(nèi)閣外務(wù)大臣出席了伊藤博文主持的樞密院憲法審議歷次會議，但自始至終一言不發(fā)。直到憲法頒布后的1889年2月21日改進(jìn)黨府縣會議長招待宴上，大隈重信才以勉勵的態(tài)度向眾人說道，雖然憲法中沒有關(guān)于政黨內(nèi)閣制的規(guī)定，但隨著政黨的發(fā)展，也會走上與英國相同的道路。

然而，從憲法頒布到第一回帝國議會開幕還有長達(dá)兩年的時間，無論是憲法體制的試運(yùn)行，還是地方制度、司法等問題上的完善補(bǔ)充，日本的立憲進(jìn)程已經(jīng)步入了最后的沖刺。憲政初創(chuàng)的這段時節(jié)里，樞密院與其他部門一樣，猶如初列方陣的學(xué)童般，左顧右盼地尋找關(guān)聯(lián)部門，找準(zhǔn)他們在憲政中的位置。

這里必須提及下初代樞密院的人員組成：

薩摩閥：寺島宗則、川村純義、吉井友實(shí)、吉田清成。
長州閥：品川彌二郎、野村靖、鳥尾小彌太(親政派)。
舊幕臣：勝安芳。
公家：東久世通禧。
肥前閥：大木喬任、副島種臣、元田永孚、“谷干城”(親政派，拒絕出任)。
土佐閥：河野敏鐮、福岡孝弟、佐佐木高行、佐野常民、土方久元。

根據(jù)這份名單，我們可以發(fā)現(xiàn)初代樞密顧問官中不少人是第一次伊藤內(nèi)閣時期，在不平等條約改正問題上攻擊過政府的「國權(quán)貫習(xí)派」，這似乎可以被解釋為將反體制派收攏到體制內(nèi)的常用招數(shù)，伊藤博文在過去的改革中也經(jīng)常使用——然而，事實(shí)證明，這是相當(dāng)微妙的任命。

黑田清隆的「舉國一致」內(nèi)閣成立后，將全力以赴成就帝國外交，解決明治維新以來因日益激化的社會、經(jīng)濟(jì)矛盾難以調(diào)和的權(quán)力分配問題作為執(zhí)政重點(diǎn)，將自由民權(quán)運(yùn)動兩大勢力代表人物大隈重信、后藤象二郎集結(jié)在藩閥政府周圍，一時有了推進(jìn)條約改正問題的底氣，在首相親自授權(quán)下，大隈開始在保密和雙邊談判的前提下重新開展對外交涉。

可是，雖然大隈竭力與歐美交涉，希望改正前外相井上馨的修約方案，但是，1889年5月31日『日本』報翻譯刊載4月19日英國泰晤士報披露的新締條約內(nèi)容后，日本輿論驚愕地發(fā)現(xiàn)，大隈談判的新約并沒有對井上過去的條件進(jìn)行多少改動，某種意義上來說，列強(qiáng)的野心也更加“昭之于眾”了：

1.?全面開放內(nèi)地；

2.?授予土地所有權(quán)；

3.?允許大審院任用外國人判事。

此時被樞密院收攏的「國權(quán)貫習(xí)」派，以明治天皇的帝師元田永孚為首，堅定地認(rèn)為如果允許外國人在日本內(nèi)地雜居，早晚會開始索取日本人的土地與財產(chǎn)，大隈的改約方案無疑強(qiáng)烈刺痛了他們的神經(jīng)。此前拒絕了樞密院任命，公開反對過井上改約方案，現(xiàn)下與民權(quán)派和自由民權(quán)運(yùn)動合流的谷干城直接上奏要求彈劾大隈，「國權(quán)貫習(xí)」派也紛紛響應(yīng)，將他們聚集的樞密院變成了反內(nèi)閣的中心。

1889年9月2日元田永孚進(jìn)宮，明治天皇向元田表示，他認(rèn)為僅靠黑田內(nèi)閣恐怕已難以打破僵局，不如召開政府與樞密院聯(lián)席會議，決定條約的改正與否、商議相應(yīng)的善后處置。元田認(rèn)為舉行聯(lián)席會議是干預(yù)內(nèi)閣決策，阻止條約改正的天賜良機(jī)，馬上向樞密院議長伊藤博文送去書信，敦促其下定決心。

在書信中，元田自信地說道，如果舉行聯(lián)席會議的話，樞密顧問官中十個里有七個會持反對論，這場會議就是關(guān)原之戰(zhàn)。伊藤博文起初傾向于改約，后在井上毅勸說下加入了反對修約的陣營，讀過元田的信后，擔(dān)心此舉可能招致政府與樞密院分裂，因此不同意舉行御前聯(lián)席會議，盡管如此，條約改正反對運(yùn)動的勢頭已避無可避。

1889年10月15日遞信大臣后藤象二郎(土佐?自由黨系)在內(nèi)閣提出反對修約的主張后，呼吁停止大隈談判，得到了大藏大臣松方正義(薩摩閥)的響應(yīng)，但內(nèi)閣總理大臣黑田清隆(薩摩閥)與文部大臣榎本武揚(yáng)(舊幕臣)都力挺大隈完成改約，內(nèi)閣圍繞改約問題發(fā)生分裂。

同日，副議長寺島宗則為首的樞密顧問官舉行會議，除了與大隈關(guān)系密切的大木喬任、河野敏鐮兩人外，其余顧問官一致通過“應(yīng)盡快舉行閣議決定條約改正的可否，向樞密院提請咨詢上奏”的意見，10月16日由寺島宗則、副島種臣、佐佐木高行三人直接上奏天皇，要求舉行樞密院本會議討論條約案的可行與否。

就在條約改正問題即將引發(fā)明治制憲以來內(nèi)閣、樞密院的首次交鋒前，1889年10月18日，參加完內(nèi)閣會議的外務(wù)大臣大隈重信乘坐馬車返回官邸途中，被名義上已經(jīng)退社的玄洋社社員來島恒喜投擲炸彈命中，身負(fù)重傷，刺客誤以為大隈已死而以短刀自刎，以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，黑田清隆內(nèi)閣已經(jīng)無法維持下去，10月24日即遞交除大隈以外全體閣僚的辭呈，但僅有黑田的辭呈被受理，三條實(shí)美(內(nèi)大臣)暫代首相，兩個月后由山縣有朋(長州)重新組閣。

樞密院還沒有出手，黑田內(nèi)閣就走到了盡頭，這次斗爭無疑是「國權(quán)貫習(xí)派」的完勝?？墒牵m然黑田清隆下野，但藩閥政府內(nèi)的勢力對比沒有發(fā)生劇變，反而因?yàn)楹谔锏碾E落，使伊藤博文、山縣有朋代表的長州閥鞏固了對政權(quán)的控制。

如前所述，「國權(quán)貫習(xí)派」大部分成員都兼有反薩長親政派身份，與明治天皇關(guān)系親密，由于此時樞密院官制第六條中寫的是「應(yīng)召開會議上奏意見，請求敕裁」，可以被理解為樞密院有主動要求提供咨詢的權(quán)力，所以，深受天皇信任的元田永孚通過上奏手段，成功將樞密院打造為反內(nèi)閣斗爭的中心，對此，新任首相的山縣有朋不得不戒備樞密院在此次政變中爆發(fā)的驚人能量。

同樣對樞密院的越軌行為深感不安的還有山縣內(nèi)閣法制局長官井上毅。井上雖然也是反對黑田內(nèi)閣的急先鋒，擔(dān)任過樞密院的初代書記官長，但他從未真正理解過伊藤設(shè)立樞密院的動機(jī)。因此，1889年12月24日第一次山縣內(nèi)閣成立后，山縣、井上兩人聯(lián)合起來以修正樞密院官制的名義，企圖剝奪樞密院的權(quán)力。

根據(jù)內(nèi)閣的主張，如果允許樞密院對新法案進(jìn)行審議，將與憲法第37條規(guī)定的帝國議會立法協(xié)贊權(quán)相抵觸，何況樞密院的議事流程需要時間，政府卻有必要緩急自如地處理國務(wù)，因此自樞密院成立的兩年來，沒有經(jīng)過樞密院咨詢的重要法案已經(jīng)有30多件，像現(xiàn)在這樣允許樞密院主動要求咨詢的話，程序太過繁雜也沒有必要，所以內(nèi)閣主張在政府、天皇意見一致的情況下，可以繞過樞密院直接立法，提出了新的主張，即「天皇向樞密院咨詢與否，應(yīng)根據(jù)政府上奏，由天皇采納」。

雖然咨詢主導(dǎo)權(quán)依然由天皇掌握，但考慮到行政權(quán)、相權(quán)的優(yōu)勢，政府實(shí)際上是要求將咨詢裁量權(quán)從樞密院轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣，由此在樞密院與內(nèi)閣可能發(fā)生沖突時，將前者轉(zhuǎn)變?yōu)閺氐紫麡O的咨詢機(jī)關(guān)。因此，新任樞密院書記官長伊東巳代治征詢了伊藤博文的態(tài)度，說放任政府在咨詢問題上隨心所欲真的可以嗎？伊藤博文雖然已經(jīng)在1889年10月30日卸任樞密院議長，但他的答復(fù)是堅決的：

「樞密院官制第六條規(guī)定的所有事項(xiàng)必須向樞密院提出咨詢。樞密院是對政府的制衡，有責(zé)任抑制政府獨(dú)斷的傾向」

如此一來，比他的早期構(gòu)想更進(jìn)一步，伊藤博文試圖提出樞密院存在的新意義，除卻控制天皇的奏議渠道，擔(dān)當(dāng)政府與國會的斡旋外，他還想讓樞密院直接監(jiān)督內(nèi)閣行政，這是山縣有朋和井上毅絕對無法容忍的。

1890年8月8日政府內(nèi)部就樞密院官制改正案進(jìn)行審議時，樞密院書記官長伊東巳代治出席會議與山縣有朋和井上毅協(xié)商，井上毅認(rèn)為，現(xiàn)有樞密院官制咨詢事項(xiàng)中既包含憲法及其附屬法的解釋，又能對政府的預(yù)算和會計提出異議，將如此重要的法度交給樞密院審議，有違政治的統(tǒng)一。伊東巳代治在寫給伊藤博文的回信中直呼井上毅的反對為“奇論”，感慨憲法初創(chuàng)時的精神遭到了毀棄，伊藤博文也強(qiáng)硬反對內(nèi)閣剝奪樞密院權(quán)力。

盡管如此，山縣有朋和井上毅還是在斗爭中占得了上風(fēng)，根據(jù)雙方的妥協(xié)結(jié)果，樞密院官制第六條中「應(yīng)召開會議上奏意見，請求敕裁」一段被調(diào)整為「待咨詢后召開會議，上奏意見」，明確了樞密院不能以上奏手段主動要求提供咨詢。此外，不同于1888年4月30日對樞密院提供咨詢事項(xiàng)的寬松定義，1890年10月8日敕令上，內(nèi)閣猶如分家般將樞密院可咨詢的事項(xiàng)細(xì)化到前所未有的地步，盡其所能地補(bǔ)充了任何可能被樞密院用來干預(yù)內(nèi)閣決策的“例外事項(xiàng)”。樞密顧問官數(shù)量也從原本12人以上不受限，以存在預(yù)算風(fēng)險的名義，調(diào)整為上限25人。

至此，樞密院權(quán)力大減，無法再威脅內(nèi)閣地位，聲威大震的山縣有朋也懷著極大的信心步入了國會政治的新時代。

1890年7月1日第一回眾議院議員總選舉在山縣內(nèi)閣主持下正式開幕。此前不顧伊藤勸阻，強(qiáng)行在國會開幕前主導(dǎo)地方自治改革的山縣曾希望根據(jù)普魯士經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個地方名望家與藩閥政府自主合作的體制，通過保障地主階級資格投票權(quán)，建立政府與地方名望家的保守聯(lián)盟，打壓自由黨、改進(jìn)黨兩大民黨勢力。

然而，事與愿違，武士出身的地方名望家歷來對維新政府剝奪他們的特權(quán)感到憎惡，再加上松方緊縮影響下深陷蕭條的農(nóng)村與城市為民黨選舉提供了條件，由于山縣內(nèi)閣奉行超然主義，不屑于幫助支持者組黨，在親政府、反大同團(tuán)結(jié)運(yùn)動、反自由民權(quán)運(yùn)動三種不同心態(tài)下集合起來的親政府派完全不是民黨的對手，在眾議院內(nèi)完全淪為少數(shù)，被自由民權(quán)運(yùn)動支持者輕蔑地喚作“吏黨”，明治憲法雖然大肆削減國會權(quán)力，但還是賦予了他們批準(zhǔn)預(yù)算案的權(quán)力，因此，民權(quán)派在抗稅減負(fù)的共同號召下，與政府開啟了長達(dá)十年的預(yù)算案斗爭。

雖然山縣內(nèi)閣對民黨在眾議院表現(xiàn)的強(qiáng)大實(shí)力和敵對性深感不安，但考慮到日本議會是亞洲最早的議會，其存亡關(guān)乎藩閥政府苦心積慮向國際社會塑造的開化形象，因此不敢貿(mào)然行事。山縣受不了民黨壓力去職后，新上任的松方內(nèi)閣嘗試以蠻橫手段干涉選舉，但也以完敗告終，反而刺激了民黨的團(tuán)結(jié)。對此，藩閥無奈地認(rèn)識到，即使是刻意效仿普魯士的憲法也無法抑制立法部的崛起，帝國議會——確切說是以普遍民意為后盾的眾議院，在19世紀(jì)90年代的最后十年里，表現(xiàn)的越來越像是帝國的政治中心。

在這樣的背景下，曾經(jīng)積極出席樞密院本會議的明治天皇開始時常請假。伊藤博文也被政黨勢力所吸引，專注于拉攏自由黨系，多次嘗試興建以個人為首的民黨，對于他過去的寵兒樞密院，伊藤毫不忌諱地將樞密顧問官喚作「閑職」，法律上有權(quán)以顧問官資格列席會議的內(nèi)閣總理大臣及閣僚等也很少在會議上露面了，帝國議會開設(shè)初期，樞密院舉行的大部分會議都是在天皇、內(nèi)閣缺席的情況下進(jìn)行的，與會者的熱情自然也不會高，樞密院就這樣淪為了政黨與藩閥對立下的棄子。

雖說政治上被邊緣化，在極為優(yōu)渥的薪酬待遇下，樞密顧問官名額依然炙手可熱，顧問官一職沒有停限年齡的說法，無需承擔(dān)多少實(shí)務(wù)即可終生享有每年4000日元的高薪，同期普通工薪階級的年薪大約只有200日元左右，雖然內(nèi)閣總理大臣和國務(wù)大臣可以領(lǐng)取到9800日元、6000日元的薪酬，但在藩閥與政黨激烈對抗的背景下，1890-1900年間日本內(nèi)閣的平均壽命也只有一年多而已。

此外，經(jīng)歷第一次山縣有朋內(nèi)閣時期的改革后，樞密院雖然名義上要審議大量敕令與國際條約， 實(shí)際操作過程中，樞密院審查委員會與樞密院書記官長的分量較大，前者從樞密顧問官中選出，后者通常由法科出身的年輕官僚擔(dān)任。書記官長主導(dǎo)審查委員會在內(nèi)閣成員出席說明的情況下，與政府磋商后出具「審查報告」，之后召集的樞密院本會議實(shí)際上是以磋商完畢的「審查報告」為基礎(chǔ)召開的。

至于國際條約更是個含糊不清的概念，締結(jié)國際條約時，最正式的方法是全權(quán)代表簽字，得到國家元首批準(zhǔn)后與締約國交換批準(zhǔn)書。可是，也有強(qiáng)調(diào)保密性與時效性的外交談判，諸如和平談判之類需要迅速做出決斷的場合，以及如一般商約等純粹事務(wù)性的交涉，僅憑外務(wù)大臣和全權(quán)代表交換備忘錄就可以定下來了，這種情況下樞密院的審議流程真的有什么意義嗎？

對此，1895年出任樞密院議長的黑田清隆雖然對政府的刻意冷落做出過抵抗，例如1895年三國干涉還遼期間，明治天皇在伊藤博文要求下告訴黑田，這次情況特殊，所以不會召開樞密院審議，憤怒的黑田清隆馬上提出辭職，但在天皇的勸說下最終沒有這么做。當(dāng)唯一鐘情于「樞密院」的伊藤博文將他的愛好轉(zhuǎn)向「政黨政治」后，樞密院的地位迅速跌落下來，此后樞密院就成為了對一般樞密顧問官能力要求不高，但能領(lǐng)取高薪的“養(yǎng)老院”——有趣的是，山縣有朋似乎也是這樣認(rèn)為的，開始考慮將這里打造為「超然主義」的避風(fēng)港。

1893年3月11日第二次伊藤博文內(nèi)閣改組時，本就無意入閣的山縣有朋趁機(jī)辭職，改任樞密院議長。當(dāng)時，天皇特意降下敕語，希望今后自己有軍事上的問題咨詢時，山縣應(yīng)毫無顧忌地奉答。雖然山縣接受了敕語，卻對天皇的要求感到強(qiáng)烈的違和感，認(rèn)為咨詢軍事根本不是樞密院的職分。這種超然主義在同年爆發(fā)的「官紀(jì)振肅敕諭上奏」問題上被表現(xiàn)的淋漓盡致。

1893年12月4日第二次伊藤內(nèi)閣農(nóng)商務(wù)大臣后藤象二郎、農(nóng)商務(wù)次官齋藤修一郎不幸陷入受賄丑聞，雖然伊藤歷來否定帝國議會有直接彈劾大臣的權(quán)力，不承認(rèn)國會不信任案的效力，但眾議院找到了繞過限制的法律漏洞，即將國務(wù)大臣的貪污行為與天皇創(chuàng)設(shè)內(nèi)閣制度時頒布的「官紀(jì)振肅敕諭」相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為后藤與齋藤的行為背叛了天皇的信任，眾議院有權(quán)上奏天皇建議處分，為了對抗眾議院事實(shí)上的不信任案，伊藤博文決定與后藤象二郎共進(jìn)退，也遞交了自己的辭呈。

貪污是輿論上沒有辯護(hù)余地的政治問題，強(qiáng)行駁回眾議院上奏勢必會破壞明治天皇長期營造的明君形象，但如果接受了眾議院上奏，就等同于承認(rèn)眾議院有權(quán)發(fā)起不信任案彈劾內(nèi)閣，此后藩閥政府勢必被各種腐敗丑聞環(huán)抱無法執(zhí)政，所以也不能放棄伊藤內(nèi)閣。深陷于此的天皇不得不派侍從長德大寺實(shí)則訊問伊藤博文他想怎么解決此事，伊藤主張樞密院既然是供天皇親裁的咨詢機(jī)關(guān)，就應(yīng)該訊問他們的意見，建議讓樞密院承擔(dān)責(zé)任。

可是，山縣有朋不愿意為伊藤的失政承擔(dān)責(zé)任，即使受到了天皇召開樞密院會議的命令，也拒絕提供審議。他的理由是，樞密院奉答范圍是在政府和議會因憲法上的疑義或法律解釋矛盾產(chǎn)生沖突時提供仲裁，但現(xiàn)下眾議院上奏過于籠統(tǒng)不清，不知該如何審議，請求延期。

鑒于官紀(jì)振肅問題導(dǎo)致第二次伊藤內(nèi)閣與眾議院的對立極為強(qiáng)烈，伊藤博文不得不向山縣有朋妥協(xié)，按照山縣的方案處理此事，由此召開的樞密院會議上出現(xiàn)了與以往樞政關(guān)系完全倒置的情形，除了伊藤本人被允許出席樞密院本會議外，其他閣僚全都被排除在外，以山縣為首的樞密顧問官首先否定了眾議院有直接就貪污問題上奏天皇的權(quán)力，要求他們先向政府提出質(zhì)詢，此外，對于國務(wù)大臣的任免權(quán)，也做出了應(yīng)完全由天皇判斷，外界不得干涉的咨詢意見。

就這樣駁回眾議院上奏后，樞密院又提出：農(nóng)商務(wù)省的職分與國民密切相關(guān)，大臣有責(zé)任監(jiān)督職員，整頓紀(jì)律，因此兩位大臣應(yīng)該為事件負(fù)責(zé)。1893年12月24日根據(jù)會議結(jié)論下達(dá)敕語后不久，后藤象二郎與齋藤修一郎也雙雙遞交了辭呈，如此圓滿解決了危機(jī)。

此后不久，中日甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)，山縣有朋又由樞密院轉(zhuǎn)入大本營負(fù)責(zé)軍務(wù)，次年由黑田清隆擔(dān)任，失去了強(qiáng)力人物支援的樞密院又回歸了門可羅雀的狀態(tài)。雖然1898年前后因隈坂內(nèi)閣、憲政黨先后要求實(shí)施文官任用令改正，希望更多政黨人士進(jìn)入官僚體系，山縣有朋為了駁回民黨要求，又讓持同樣立場但不愿損害自身名譽(yù)的明治天皇不至于感到為難，所以重新提高了樞密院重要性，使天皇在1900年4月6日賜下御沙汰書將官制改革納入樞密院奉答范圍，可是，樞密院在明治體制中的地位依然不明確。

1901年6月開始執(zhí)政的桂太郎更是有恃無恐地將樞密院當(dāng)成空氣，除辛丑條約外，1902年以「中俄奉天交地暫且章程」泄露為導(dǎo)火索的英日同盟締結(jié)工作也為了外交上的保密性，完全沒有咨詢樞密院意見，但考慮到條約的重要性，還是根據(jù)1895年馬關(guān)條約締結(jié)時伊藤博文開創(chuàng)的「追認(rèn)先例」，在條約頒布時向樞密院議長西園寺公望下賜敕語，由首相桂太郎和外相小村壽太郎親自臨席樞密院說明條約形成的經(jīng)過，完成形式上的追認(rèn)，但就算是這種禮儀性質(zhì)的關(guān)照也不是每次都有，終于激起了樞密顧問官的不滿。

1904年圍繞日韓議定書與第一次日韓條約的簽署，因?yàn)楣鹛刹粌H沒有向樞密院提出咨詢，甚至連敕令上的安慰也不給，引發(fā)了樞密顧問官的集體抗議，為此，桂太郎決定息事寧人，同意今后會把禮儀性質(zhì)的程序做到位，于是「外交條約不咨詢」「事后追認(rèn)」的范式成為桂園時代政府與樞密院交往的慣例。對于桂園時代的政府上奏，無論是桂太郎為繞過帝國議會直接動員軍備發(fā)動日俄戰(zhàn)爭的緊急敕令，還是樸茨茅斯和約簽訂后的日比谷燒打戒嚴(yán)令，盡管存在不滿，樞密院基本都以壓倒性多數(shù)支持了政府提案，根本無法與政府抗衡，桂園時代初期的樞密院幾乎完全淪為禮儀性質(zhì)的存在。

對于伊藤博文來說，這里也成了山縣閥安排給他失去權(quán)力后的養(yǎng)老之地。由于伊藤博文辭去政友會總裁、出任樞密院議長的條件之一就是讓松方正義和山縣有朋擔(dān)任樞密顧問官，因此松方與山縣形式上成了他的下屬，如果說，伊藤博文締造的的立憲政友會成為了他的掘墓人，那么同樣是他締造的樞密院就是他的活棺材。

不過，樞密院的命運(yùn)終究沒有一路步英國樞密院的后塵而去。

1905年日俄戰(zhàn)爭結(jié)束后，伊藤博文由樞密院議長轉(zhuǎn)任韓國統(tǒng)監(jiān)府初代統(tǒng)監(jiān)，山縣有朋接替了他的職務(wù)，這段時期里，以佐佐木高行、松方正義為代表的明治維新一代樞密顧問官已年逾古稀垂垂老去，取代他們的是以牧野伸顯、伊東巳代治、清浦奎吾代表的，年齡在四十到五十歲上下的第二代樞密顧問官。

第一代樞密顧問官：東久世通禧、佐佐木高行、松方正義、福岡孝弟、蜂須賀茂韶、杉孫七郎。
第二代樞密顧問官：伊東巳代治、金子堅太郎、末松謙澄、清浦奎吾、牧野伸顯、九鬼隆一、都筑馨六。

與第一代的樞密顧問官不同，第二代樞密顧問官不僅精力充沛也有更加優(yōu)良的法學(xué)、政治素養(yǎng)，其中「舊伊藤閥」出身的伊東巳代治、末松謙澄、金子堅太郎三人作為伊藤博文過去的親信，結(jié)為了樞密院內(nèi)的“護(hù)憲鐵三角”。他們參與過明治憲法的制定，因此在整個大正時期不斷以「憲法守護(hù)者」的身份，以所謂創(chuàng)法的精神，要求樹立樞密院監(jiān)督內(nèi)閣行政的原則，成為帝國事實(shí)上的第三院。

桂園時代盛期的1910年4月眾議院選舉法改正審議期間，為了對抗桂太郎內(nèi)閣與立憲政友會合作，企圖擴(kuò)張眾議院權(quán)力的嘗試，樞密顧問官伊東巳代治號召為了不讓不裁可權(quán)淪為死物，希望憲法上署名過的大臣們能夠在有生之年行使一次這樣的權(quán)力，盡管如此，在桂太郎的強(qiáng)壓下，樞密院還是全票通過了貴眾兩院批準(zhǔn)的決議。

不過，樞密院的轉(zhuǎn)折點(diǎn)很快就來了。桂園時代結(jié)束后，頑固反對政黨政治的山縣有朋從桂太郎手中奪回了藩閥的主導(dǎo)權(quán)，但政黨勢力的雄起已避無可避，第一次護(hù)憲運(yùn)動后成為內(nèi)閣總理大臣的山本權(quán)兵衛(wèi)(薩摩閥)，無論是本著與山縣閥(長州閥)總對決的心態(tài)，還是出自他對政黨政治的認(rèn)可，強(qiáng)硬執(zhí)行了立憲政友會的許多訴求，除讓陸海軍大臣外的所有內(nèi)閣職務(wù)全部由政友會出馬外，還以政友會政綱為基礎(chǔ)組織了行政上的激進(jìn)改革。

1913年6月2日第一次山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣向大正天皇上奏了『文官任用令』『特別任用令』兩大要案，前者要求準(zhǔn)許內(nèi)閣自由任用的文官可以轉(zhuǎn)任為同等及以上經(jīng)考試任用的普通文官，后者要求將內(nèi)閣自由任命的文官范圍從原本的內(nèi)閣書記官長、秘書官、秘書，擴(kuò)展至法制局長官、除了陸海軍外的各省次官、警視總監(jiān)、內(nèi)務(wù)省警保局長，以及各省參事官。1913年6月13日山本內(nèi)閣又上奏天皇頒布第137號敕令修訂樞密院官制，以節(jié)約預(yù)算的名義將顧問官人數(shù)從28人裁減到24人。【此后直到戰(zhàn)敗為止樞密顧問官人數(shù)始終維持在這個規(guī)模。】

鑒于明治末年以來，各省次官定期組織「次官會議」，將聚會上通過的法案遞交閣議已經(jīng)成為定式，一旦采用山本的改革方案，也就意味著政黨完全掌控行政和選舉，這是樞密院的「護(hù)憲鐵三角」和山縣閥所不能容忍的，點(diǎn)燃了政黨與樞密院、藩閥交鋒的導(dǎo)火索。

可是，即使掌握著軍隊(duì)，藩閥在洶涌的民意面前是極為軟弱的，因此斗爭初期，山本內(nèi)閣在改革問題上對樞密院步步緊逼。立場岌岌可危的樞密院提出以保留一個普通考試任用的職務(wù)來統(tǒng)領(lǐng)各省事務(wù)(事務(wù)次官)的辦法與政府妥協(xié)，但山本權(quán)兵衛(wèi)堅持要求實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣的所有訴求，甚至威脅如果樞密院駁回上奏的話，就動用天皇敕令變更樞密院被賜予的御沙汰書，排除樞密院對官制改革的話語權(quán)。

雖然1913年7月28日樞密院最終以維持官僚制度秩序的理由退回了『文官任用令』『特別任用令』兩案上奏，但還是提出可以通過擴(kuò)張次官以下，政府對各省敕任參事官，及奏任參事官以下官僚的自由任命權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府、藩閥利益的妥協(xié)。樞密院審查委員長細(xì)川潤次郎在表述顧問官承認(rèn)這些提案的理由時，也不由地說是考慮了「時勢的變動」和「當(dāng)今的實(shí)情」。

可是，盡管山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣在與山縣閥、樞密院的斗爭中一度取得優(yōu)勢，西門子事件的爆發(fā)破壞了任何可能的成果，失去民意支持的山本內(nèi)閣在丑聞中垮臺。為了對抗失控的立憲政友會，山縣有朋、井上馨策劃了以老對手大隈重信為首班的立憲同志會內(nèi)閣，促使大隈對藩閥做出讓步，以革除官僚政黨、政黨政治的雙重弊病為宗旨展開活動，山本權(quán)兵衛(wèi)的官吏任用制度改革也因此失敗了，取而代之的是藩閥對大隈重信的有限妥協(xié)。

1914年5月28日上奏的新官吏制度改正案中，除了根據(jù)大隈經(jīng)營多年的理念引進(jìn)政務(wù)官制度，在包括陸海軍省在內(nèi)的所有官廳新設(shè)參政官、參與官(副參政官)外，各省次官、警視總監(jiān)、貴眾兩院書記官長、內(nèi)務(wù)省警保局長等重要役職全部被規(guī)定為考試任用。僅有「內(nèi)閣法制局長官」一職，因?yàn)榇筅駬?dān)心失去法制局后會影響政府立法而委托樞密院議長山縣斡旋，使擔(dān)心對政黨過于苛刻可能刺激大隈推進(jìn)普選制改革的山縣做出了讓步，但大隈的改正案總體上是藩閥的勝利。

樞密院審查委員長細(xì)川潤次郎也在這次的報告中收回了先前顧忌「時局變動」和「民意」的措辭。在山縣閥支持下，樞密院少有地在與內(nèi)閣的斗爭中取得了優(yōu)勢，利用大隈內(nèi)閣與山縣閥的芥蒂，以伊東巳代治、末松謙澄、金子堅太郎「護(hù)憲鐵三角」為核心的樞密顧問官活動也變得更加活躍起來，開始了進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力的嘗試，力圖讓樞密院重新成為立足于明治憲法上的核心機(jī)關(guān)。

大隈重信時代爆發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)，戰(zhàn)爭的爆發(fā)使海運(yùn)保險金費(fèi)用大幅上漲，而海運(yùn)保險合同的締結(jié)困難也影響了貿(mào)易，為了打破這樣的局面，大隈內(nèi)閣準(zhǔn)備發(fā)布緊急敕令，通過為保險業(yè)者損失提供擔(dān)保的方法限制保險費(fèi)比率。這樣的緊急敕令過去司空見慣，所以樞密院書記官長有松英義根據(jù)慣例做成了以承認(rèn)為結(jié)論的審查報告，可是這次，伊東巳代治為首的樞密顧問官卻以本案不符合緊急敕令動用條件的理由拒絕了批準(zhǔn)，迫使大隈內(nèi)閣緊急召開臨時議會，以普通立法手段通過『戰(zhàn)時海上保險補(bǔ)償法』達(dá)成目的。

此外，由于大戰(zhàn)爆發(fā)導(dǎo)致的匯兌貿(mào)易中斷，棉紗、棉布、生絲等商品出口的銳減一度在戰(zhàn)爭初期引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使大米、生絲價格暴跌，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入困境。為了救濟(jì)繅絲業(yè)，1915年2月3日大隈內(nèi)閣再次上奏要求頒布緊急敕令救濟(jì)農(nóng)村，不料「護(hù)憲鐵三角」再次死磕法條，援引1891年濃尾地震臨時支出問題上伊藤博文應(yīng)對的判例，認(rèn)為本案不屬于憲法第70條規(guī)定中事關(guān)國家存亡的問題，因此還是不能動用緊急敕令。伊東巳代治還申明，日本樞密院是世界列國中皆無先例的，敦促政府切實(shí)遵守憲法的機(jī)關(guān)。

除了在緊急敕令問題上找政府的麻煩外，樞密院還從外交權(quán)領(lǐng)域?qū)?nèi)閣發(fā)起了進(jìn)攻。

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針對一戰(zhàn)參戰(zhàn)的決策，雖然樞密院沒有提出異議，但鑒于1915年前后歐洲戰(zhàn)場局勢向有利于同盟國的方向發(fā)展，圍繞是否加入1914年9月5日英法俄三國締結(jié)的『倫敦宣言』問題，反對加入的樞密院與支持加入的大隈內(nèi)閣爆發(fā)了激烈沖突。

大隈內(nèi)閣決定加入『倫敦宣言』時沒有咨詢樞密院，甚至為了避免咨詢樞密院，故意避開了四國間簽署宣言的辦法，決定以公文交換的簡單形式完成締約。大隈重信似乎認(rèn)為，根據(jù)1890年樞密院官制第六條對奉答范圍的解釋，只要沒有實(shí)際締約的條約文件就不需要向樞密院提出咨詢，但他顯然低估了樞密院對此事的熱忱。

1915年11月3日首相大隈重信、外相石井菊次郎出席樞密院會議，就政府加入『倫敦宣言』的決定舉行政府報告會，謀求樞密院的事后追認(rèn)時，受到了樞密顧問官們的強(qiáng)烈抗議。伊東巳代治批判政府，國際條約屬于咨詢事項(xiàng)的范疇，為什么政府沒有對本案進(jìn)行咨詢？雖然過去也有緊急情況下無法咨詢下賜敕語，由首相陳辯的先例，但大隈現(xiàn)在的做法無異于不承認(rèn)樞密院存在，簡直是空前絕后。

清浦奎吾、蜂須賀茂韶、末松謙澄等顧問官也對『宣言』內(nèi)容提出了質(zhì)疑，擔(dān)心其中有關(guān)「不單獨(dú)講和」的條款意味著日本將被英法俄三國利用，甚至被迫承擔(dān)出兵歐洲的義務(wù)。末松謙澄更是激進(jìn)地宣稱，英法俄三國企圖引誘日本成為戰(zhàn)敗國幽靈船上的伙伴。政府最近做了很多不穩(wěn)妥的事，樞密院對此提出強(qiáng)烈抗議。

因?yàn)轭檰柟俚漠愖h很多，在伊東巳代治提議下，樞密院決定延期至大正天皇即位禮后再做決定?？墒?，因?yàn)?915年11月30日意大利加入了『倫敦宣言』，添加了新的條款，日本內(nèi)閣不得不再與英法俄意四國簽署一次『宣言』，在大隈重信做主下，外務(wù)大臣石井菊次郎再次無視樞密院締結(jié)了新『宣言』。

1915年12月1月樞密院會議再開時，大隈重信沒有出席會議，由外相石井菊次郎、內(nèi)相一木喜德郎等樞密顧問官解釋經(jīng)過。石井說，因?yàn)橐獯罄Ｍ?1月30日簽署宣言，以便在次日議會上予以公開，雖然日本因國內(nèi)程序問題希望推遲簽署，但英法俄三國主張，假使日本沒有做好準(zhǔn)備的話，他們就只跟意大利簽字，因此外務(wù)省只能先與雙方達(dá)成協(xié)議，同意在30日簽字，但將告示日期爭取到一周后的12月6日，以備向樞密院事后報告說明。

樞密院會議上的氛圍是緊張的，在發(fā)給駐英大使井上勝之助的電報中，石井清晰地記載了政府的緊迫感，擔(dān)心此次決斷與上個月樞密院對政府私自締結(jié)『倫敦宣言』的不滿相互混同會激化他們的情緒，使雙方的不信任復(fù)雜化。不過，雖然末松謙澄以夸張的語氣批判了政府對制度的不尊重，認(rèn)為外交問題是有關(guān)樞密院權(quán)力的重大問題，既是公開的問題，也是永遠(yuǎn)的問題，要求追究政府不奏請自作主張的責(zé)任，但「護(hù)憲鐵三角」之首的伊東巳代治只是說關(guān)于倫敦宣言，政府和樞密院之間有很大分歧的地方，提出這次姑且閉會，于是大隈內(nèi)閣逃過了一劫。

對于樞密院的強(qiáng)硬態(tài)度，雖然大隈內(nèi)閣與立憲同志會內(nèi)也有抗?fàn)幍囊?，但大隈重信決定息事寧人。1916年2月14日，他找到了樞密院議長山縣有朋，說自己確實(shí)應(yīng)該在締結(jié)條約前向樞密院提請咨詢，但沒有盡到這個責(zé)任，希望與外務(wù)大臣一起向天皇謝罪。

大隈公開致歉的意向在1916年2月18日樞密院外交報告會上，被副議長芳川顯正傳達(dá)給了顧問官，但樞密院的意見似乎是沒必要麻煩天皇，于是，1916年3月1日延期舉行的『倫敦條約』政府外交報告會上，大隈不僅親自說明本次外交的經(jīng)過，還為自己未能履行好咨詢程序向樞密院低頭認(rèn)錯，這件事就這樣過去了。

除了『倫敦宣言』問題外，1915年1月18日外務(wù)大臣加藤高明向袁世凱提出二十一條的問題也引起過軒然大波，當(dāng)時，因?yàn)閾?dān)心加藤外交致使中國抵制日貨運(yùn)動擴(kuò)大化，引發(fā)歐美列強(qiáng)對日本滲透其勢力范圍的懷疑，山縣有朋、井上馨強(qiáng)烈反對加藤高明的談判方案，樞密院也是加藤外交的反對者。

1915年5月7日樞密院對華交涉事件報告會即將召開時，加藤高明四處拜托伊東巳代治、末松謙澄等人理解自己的外交設(shè)想，但樞密院的反對意見和追究政府責(zé)任的傾向依然很強(qiáng)，最后因?yàn)闃忻茉洪L山縣有朋本人擔(dān)心如果因?yàn)檫@件事逼走了加藤高明，可能導(dǎo)致大隈內(nèi)閣總辭，成為第二次護(hù)憲運(yùn)動的導(dǎo)火索，因此抑制了樞密院內(nèi)否定二十一條的傾向，安撫了想要強(qiáng)迫大隈重信罷免加藤外相的井上馨，樞密院書記官長有松英義也得到了授意，使樞密院沒有對大隈發(fā)難。

總而言之，在第二次大隈重信內(nèi)閣時代(1914.4.16-1916.10.9)的兩年半里，樞密院對政府敕令與外交權(quán)的話語權(quán)極大增強(qiáng)了，雖然桂園時代的政府也有就1901年俄國占領(lǐng)滿洲問題、1904年日俄戰(zhàn)爭前夕的外交決策問題，慣例性地咨詢樞密院意見的案例，但大隈內(nèi)閣時代向樞密院報告外交經(jīng)過變得更為頻繁。

對于「護(hù)憲鐵三角」主導(dǎo)的樞密院反內(nèi)閣運(yùn)動，藩閥內(nèi)也不是沒有怨言，例如先前大隈內(nèi)閣請求動用緊急敕令開展蠶絲業(yè)救濟(jì)與米價調(diào)節(jié)時，該政策的幕后推動力量就是山縣閥的田健治郎等人，卻被鐵三角主導(dǎo)的樞密院以不符合敕令動用條件為由推翻了。山縣閥在樞密顧問官中的首席代表清浦奎吾也給山縣議長撰寫報告，抱怨「鐵三角」變得越來越離譜了，伊東、金子、末松把自己搞得像法制局參事官那樣不斷動用憲法解釋將政府逼入困境。

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1916年10月大隈內(nèi)閣總辭后，山縣有朋策劃了自己的親信寺內(nèi)正毅組閣，現(xiàn)在壓力來到了藩閥這邊。比起大隈重信任內(nèi)回避出席樞密院的態(tài)度，寺內(nèi)正毅在任期中對出席樞密院會議相當(dāng)熱心，表現(xiàn)出了對樞密顧問官的尊重。可是，寺內(nèi)正毅內(nèi)閣也接手了大隈時代的外交遺產(chǎn)，「護(hù)憲鐵三角」謀求第三院地位的努力也不會因?yàn)樗聝?nèi)是長州閥嫡系就輕易磨滅。

為了對抗大戰(zhàn)中期同盟國陣營內(nèi)以德國為中心打破關(guān)稅壁壘，實(shí)現(xiàn)保護(hù)性關(guān)稅等經(jīng)濟(jì)一體化的動向，1916年6月協(xié)約國在巴黎舉行會議，做出了建立永久性經(jīng)濟(jì)同盟的決議，1916年12月23日寺內(nèi)內(nèi)閣將大會決議遞交樞密院審議，這也是寺內(nèi)本人第一次參加樞密院會議——也許是為新首相一個下馬威，「護(hù)憲鐵三角」表現(xiàn)的非常嚴(yán)厲。

樞密院本會議上，伊東巳代治對該決議是否超脫了日本參戰(zhàn)的目的提出質(zhì)疑，主張日本與德奧關(guān)系深厚，參加大戰(zhàn)不過是履行了英日同盟條約中規(guī)定的支援義務(wù)而已，如果嚴(yán)格解釋條約的話，日本根本沒有參戰(zhàn)的義務(wù)，即使戰(zhàn)爭已經(jīng)爆發(fā)了兩年，伊東還是認(rèn)為日本沒有介入歐洲事務(wù)的理由。

末松謙澄也提出，日本參加一戰(zhàn)表面上是履行英日同盟的義務(wù)，實(shí)際上是為了增進(jìn)在東亞的國家利益，所以應(yīng)該有限發(fā)展與中國的關(guān)系，挽回大隈內(nèi)閣給中國局勢帶來的混亂。在此基礎(chǔ)上，末松對參謀本部最近發(fā)起的滿蒙獨(dú)立計劃，以及策動張作霖獨(dú)立的工作表達(dá)了毫不掩飾的反對。

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伊東巳代治支持了末松的判斷，批判陸軍外交的弊病，他說，陸軍自作主張的外交是國家的禍根，不僅會成為與中國交往的障礙，對帝國的前途與在東亞的發(fā)展也甚為不利。也許是參考了樞密院的態(tài)度，1917年1月9日寺內(nèi)內(nèi)閣制定對華五項(xiàng)政策時，提出了在與列國協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，對華內(nèi)政紛爭一概不干涉的決定。

1917年11月2日，日本與美國就對華問題交換公文『石井—蘭辛協(xié)定』時，寺內(nèi)內(nèi)閣沒有奏請樞密院咨詢，準(zhǔn)備根據(jù)慣例在樞密院召開政府報告會，然而，經(jīng)歷過大隈時代的樞密院早已不安分于這種過時的慣例，雖然寺內(nèi)首相與外務(wù)大臣本野一郎親自臨席，樞密院議長山縣有朋也久違地出席了會議，向眾人宣讀了天皇敕語，可是，末松謙澄、金子堅太郎為首的樞密顧問官根本不想聽寺內(nèi)解釋，強(qiáng)烈批判了政府對樞密院權(quán)限的漠視。

針對寺內(nèi)首相說這次沒有咨詢的原因是與美國交涉太費(fèi)時間，沒有時間咨詢，只能以事后報告形式代替，末松謙澄嚴(yán)厲地說，如果是危及國家利益的緊急狀態(tài)也罷，這樣的普通交涉怎么可能沒有提請咨詢的余裕？金子堅太郎哀嘆憲法遭到這般忽視，隨遇而安的狀態(tài)是國家的大不幸。

面對樞密顧問官的抗議，寺內(nèi)首相拼命辯解說，他真的不是故意無視樞密院權(quán)限的，確實(shí)是時間過于緊迫無法履行程序，他還說，外交要掌握靈活的時機(jī)，發(fā)生這樣的事態(tài)也是迫不得已。

1918年寺內(nèi)內(nèi)閣為籌備西伯利亞出兵工作時，又與北洋政府(馮國璋、段祺瑞)交換公文達(dá)成共同反赤的共識，先后締結(jié)中日陸軍共同防敵軍事協(xié)定、海軍共同防敵軍事協(xié)定，這些談判都是秘密進(jìn)行的，所以寺內(nèi)正毅沒有提前咨詢樞密院，而是再次考慮以下達(dá)敕語、事后追認(rèn)的慣例了結(jié)此事。

但這次，為了爭取樞密顧問官的好感，寺內(nèi)正毅不顧陸軍參謀次長田中義一反對，讓陸海軍大臣破例宣讀了軍事協(xié)定全文，將被列為機(jī)密的部分也透露給了樞密顧問官，雖然憤怒的田中義一將這件事鬧到了山縣有朋那邊，樞密院還是不甚領(lǐng)情，伊東巳代治牢騷說，只是宣讀了十二條組成的陸軍軍事協(xié)定的話，任憑誰頭腦再聰明也無法闡明其中的利害正誤。

樞密院審議結(jié)束，臨席的大正天皇離開會場后，樞密顧問官的抗議馬上就爆發(fā)了，在伊東帶頭下，他們要求今后所有條約和國際間約定都必須在簽署前咨詢樞密院，伊東公開表達(dá)了對過去所謂「事后報告」慣例的批判，認(rèn)為僅憑天皇敕語就隨心所欲地動搖國家制度是不好的，樞密院不希望被天皇的敕語糊弄。

1918年8月寺內(nèi)內(nèi)閣為籌備西伯利亞出兵而對米谷類實(shí)施的強(qiáng)制收購政策，直接導(dǎo)致了米騷動的爆發(fā)，在媒體輿論壓力下，寺內(nèi)正毅托病辭職，山縣有朋在西園寺公望居中斡旋下與立憲政友會領(lǐng)袖原敬達(dá)成和解，原敬內(nèi)閣宣告成立，樞密院迎來了新的對手——又或者是一位朋友？

原敬內(nèi)閣初期的氛圍不甚理想，大多數(shù)政友會成員都對與山縣閥的合作前景感到悲觀，認(rèn)為內(nèi)閣壽命不會超過一年，至多一年半。立憲同志會(憲政會)的勢力雖然有所衰退，但依然對政友會構(gòu)成威脅，原敬在眾議院的支持不滿半數(shù)，接下來的改選將決定兩黨未來五年的命運(yùn)。正因如此，雖然1913年第一次護(hù)憲運(yùn)動時代，立憲政友會內(nèi)就萌生了廢除、改造樞密院的激進(jìn)改革論，但原敬上臺后沒有將樞密院視為對手，而是嘗試與樞密院和平共存。

1918年10月30日內(nèi)閣成立后初次召開的樞密院會議上，內(nèi)閣提出了廢除寺內(nèi)內(nèi)閣米谷類實(shí)施強(qiáng)制收購案，以及鎮(zhèn)壓米騷動相關(guān)所有緊急敕令的請求。在輿論呼聲高漲的背景下，內(nèi)閣的要求合情合理，但對樞密院來說，也相當(dāng)于讓他們馬上推翻自己不久前通過的咨詢。

原敬因病未能出席會議，末松謙澄在會議上表達(dá)了他的見解：樞密院的職責(zé)在于判斷憲法、法律的適用性，支持內(nèi)閣決策也是樞密院應(yīng)有的態(tài)度，但因?yàn)閮?nèi)閣不斷改換他們的方針，昨天是那樣，今天又變成了這樣，弄得樞密院也循著政府的指揮命令左右顛倒。陷入沒有自身主張的狀態(tài)，豈不是太可憐了嗎。

末松暗示了樞密院的困境，如果樞密院的職能僅限于判斷憲法、法律的適用性，也就與首相掌控的「內(nèi)閣法制局」沒什么差別，在自身職能地位必須與內(nèi)閣構(gòu)成競爭的背景下，想要保證權(quán)力就必須有自身的主張。然而，相信自己有民意后盾的政黨自然不可能接受這種要求，雙方產(chǎn)生沖突也是必然的。

1919年6月28日凡爾賽條約締結(jié)后，原敬內(nèi)閣于1919年9月15日將條約遞交樞密院審議，「護(hù)憲鐵三角」為首的顧問官再次表達(dá)了對條約的不滿：

首先，他們認(rèn)為國際聯(lián)盟的誕生可能制約日本的自主行動，如果將來的國際紛爭全部交給國聯(lián)仲裁的話，是不利于日本主權(quán)伸張的，而且加入國際聯(lián)盟后，日本可能被迫屈從于英法美列強(qiáng)的意志。其次，對于樞密院最關(guān)心的山東問題，雖然政府考慮將膠州灣租借權(quán)歸還給中國，緩和中國的反日民意，交換山東省鐵路、礦山權(quán)益，但樞密院認(rèn)為這是過分的讓步，侵害了日本的利益。

為了拖延和約的簽署，1919年10月23日第15次審查委員會上，「護(hù)憲鐵三角」為首的顧問官以美國可能不會批準(zhǔn)加入國聯(lián)為由，要求進(jìn)一步觀察局勢，但井上勝之助、穗積陳重、一木喜德郎、富井政章等顧問官認(rèn)為美國的動向無關(guān)緊要，支持政府馬上批準(zhǔn)條約，負(fù)責(zé)斡旋的審查委員長清浦奎吾也宣布因?yàn)橘澇膳鷾?zhǔn)的人較多，所以應(yīng)該馬上通過條約。

1919年10月27日天皇出席的樞密院本會議上，為了安撫「護(hù)憲鐵三角」的情緒，山縣有朋議長再次久違地被請到了場，以全體一致的形式通過了凡爾賽和約各項(xiàng)議定書，及波蘭相關(guān)條約的要件。作為交換，清浦奎吾允許伊東等人在審查報告中寫明自身觀點(diǎn)，表達(dá)他們對政府的不滿，但讀過報告的原敬無法忍受這些內(nèi)容，于是主動上臺答辯，說單純考慮帝國利益很多情況下無法與列國協(xié)調(diào)，現(xiàn)下應(yīng)以大局為重，即使有不利的地方也要與各國保持協(xié)調(diào)，如此才是真正對國家有利。

與此同時，與『凡爾賽和約』幾乎同時審議的，是原敬改革的重點(diǎn)議題——文官任用令改正。

長期以來，改革藩閥以考試制度主導(dǎo)的官僚體制，增加政黨自由任命的文官數(shù)量，是民黨勢力不變的訴求，無論是1913年第一次山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣，還是1914年第二次大隈重信內(nèi)閣，都在改革文官任用令上做出了積極嘗試，最終在藩閥、樞密院的共同反對下受挫。即使如此，親政黨輿論對改革的呼聲不僅沒有停止，反而在米騷動、寺內(nèi)內(nèi)閣垮臺后激蕩的運(yùn)動氛圍中愈演愈烈，乃至對原敬內(nèi)閣過于緩慢的改革動向提出了質(zhì)疑。

為此，1919年5月20日原敬內(nèi)閣終于在閣議上通過了文官任用令改正方針，將改革方案等若干要件于1919年6月28日上奏并咨詢樞密院，其中提出了如下方法：

1.?廢除大隈內(nèi)閣設(shè)置的參政官、副參政官，恢復(fù)敕任參事官；

2.?自由任用范圍除現(xiàn)有內(nèi)閣書記官長、法制局長官、秘書官外，拓展到拓殖局長官、各省次官、內(nèi)務(wù)省警保局長、各省敕任參事官、警視總監(jiān)、貴眾兩院書記官長；

3.?未通過高文考試者，可以在擔(dān)任自由任用文官一段時間后，「拔擢」為敕任文官。

雖然政府遞交了咨詢，顯然，樞密院對審議官制改革的熱情很低，直到1919年11月10日伊東巳代治才組織審查委員會考慮這個問題，出席會議的原敬解釋說，現(xiàn)下民眾積極地要求革新官界的空氣，政府要求的改革是不能滿足他們的，但至少可以勸說他們姑且維持這個水平。原敬還警告說，現(xiàn)在的輿論甚至開始提倡實(shí)施普選，完全廢除文官任用令，希望樞密院盡快批準(zhǔn)政府的改革上奏。

雖說如此，頑固的伊東巳代治還是決定堅守自己的判斷。

1920年1月8日樞密院經(jīng)激烈辯論后，決定允許內(nèi)閣自由任命各省次官，但不同意引入敕任官「拔擢」的制度，審查委員會報告指出，如果承認(rèn)這種捷徑的話，將使現(xiàn)有的文官任用考試制度有名無實(shí)，對官僚體制構(gòu)成破壞；「拔擢」制度的選定標(biāo)準(zhǔn)是很難適當(dāng)界定的，名義上是「拔擢」，實(shí)際上就是自由任命制，可能促進(jìn)政黨的獵官運(yùn)動。而且，假如通過自由任用成為高官的人增多的話，考試任用的優(yōu)秀人才就會被排擠到民間，也就沒有人愿意做官了。

對于樞密院的答復(fù)，1920年1月21日內(nèi)閣會議上，內(nèi)閣法制局長官「改革派黨人」橫田千之助建議對樞密院采取強(qiáng)硬措施，訴諸輿論開展全面對決。但原敬擔(dān)心世界大戰(zhàn)結(jié)束后民心不穩(wěn)，想要平穩(wěn)地渡過社會主義、無政府主義思潮泛濫的動蕩的新時代，維持保守的國家秩序，就必須得到樞密院支持?？墒牵F(xiàn)下的樞密院不僅不支持政府，只知道反對，原敬表達(dá)了公開的不滿與焦躁。

最終，在橫田千之助建議下，原敬就政府可能采取的對策征詢了內(nèi)閣意見：

1.?撤回政府方案，向國民控訴不當(dāng)之處；

2.?交由樞密院本會議強(qiáng)行表決，以集體辭職相威脅；

3.?暫時接受樞密院的改正方案。

除了三名非政友會出身的閣僚，陸軍大臣田中義一、海軍大臣加藤友三郎、外務(wù)大臣內(nèi)田康哉保持沉默外，大藏大臣高橋是清主張第三種方案，其他閣僚皆支持強(qiáng)硬論，主張以輿論為后盾引導(dǎo)樞密院妥協(xié)，重新考慮他們的意見。原敬希望在樞密院議長山縣有朋協(xié)助下與樞密院斡旋，但山縣明確表示不參與，因此，原敬只好親自拜訪審查委員長伊東巳代治，告訴他如果這次無法達(dá)成一致的話，內(nèi)閣只能強(qiáng)行將政府原案遞交樞密院本會議表決，如果政府、樞密院在會議上發(fā)生對立，將是前所未有的事態(tài)。

伊東巳代治見原敬如此強(qiáng)硬，也不好再堅持，在審查報告中添加了政府對樞密院的反議，在隨后的樞密院本會議上默許了法案通過。

雖然原敬也對樞密院阻撓行政的做法不滿，但從內(nèi)閣成立到遇刺為止的三十八個月里也想方設(shè)發(fā)與樞密院改善關(guān)系，尤其是主動、頻繁地舉行外交報告會，通過提供外交情報的辦法爭取樞密院支持，原敬內(nèi)閣時代成立以來舉行的外交報告會前所未有地達(dá)到了十一次，展現(xiàn)了對樞密院外交權(quán)的強(qiáng)烈重視，這一慣例也被后來的歷代內(nèi)閣繼承。

不僅如此，為了使原敬內(nèi)閣同期推行的行政、司法改革不受樞密院阻礙，對長期以來內(nèi)閣與樞密院紛爭的官制改革奉答范圍問題，過去的內(nèi)閣一貫主張除臺灣總督府外1900年4月9日(明治天皇御沙汰書)后新設(shè)的殖民地、租界官制管轄權(quán)不在樞密院咨詢范圍內(nèi)，且樞密院對政府官制的咨詢范圍僅限于「文官任用令」這樣的國家行政通則，不能涉及各省具體的內(nèi)部架構(gòu)與定員數(shù)量，所有這些政府保留權(quán)力，現(xiàn)在原敬全部讓渡給了伊東巳代治，其中包括：

1.?今后不僅臺灣總督府，其他一切殖民地、租借地官制，皆以之為基準(zhǔn)進(jìn)行咨詢。

2.?各省管轄范圍、省廳下屬各局所掌事項(xiàng)變化(陸海軍省下至各課)，皆屬咨詢范圍。

3.?各局的設(shè)置、廢除、更名(陸海軍省包括各課)、定員增減，皆屬咨詢范圍。

所有這些讓步使伊東巳代治得到了極大滿足，1920年8月18日樞密院本會議上，伊東巳代治不僅批準(zhǔn)了內(nèi)閣行政改革訴求，新設(shè)內(nèi)務(wù)省社會局，使鐵道省外其他九省參事官人數(shù)各增一名等改革項(xiàng)目，還語氣夸張地稱贊道：「在樞密院職權(quán)沿革史上，這可是值得大書特書的重大事件?！?/p>

原敬回答說：「政府根本沒有與樞密院爭奪權(quán)力的必要，雙方的和睦關(guān)系反而應(yīng)該是為了國家而高興的事。」

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原敬內(nèi)閣的妥協(xié)使樞密院權(quán)力膨脹到了前所未有的高度，因?yàn)樗泄僦谱儎佣急怀姓J(rèn)為樞密院咨詢范圍內(nèi)的事項(xiàng)，今后的行政改革也將難上加難，但這似乎不是當(dāng)時的政友會內(nèi)閣需要考慮的問題。1921年11月4日深孚眾望的政友會總裁原敬在東京車站被市民中岡艮一以短刀刺殺，1922年2月1日樞密院議長山縣有朋去世，日本政治迎來了關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。

原敬去世的時機(jī)并不理想，他死后政友會馬上圍繞黨首問題陷入內(nèi)亂，在沒有更換內(nèi)閣的情況下，1921年11月12日華盛頓會議正式召開，會議一直持續(xù)到1922年2月6日，新任高橋是清內(nèi)閣(政友會)在場外會談中接受了妥協(xié)條件，以索取賠償金的方式歸還山東半島大部分權(quán)益，并承認(rèn)了美國主導(dǎo)下的華盛頓體系。

雖然樞密院以全體一致的形式批準(zhǔn)了『中日解決山東問題懸案條約』以及象征華盛頓會議成果的三大國際條約，大部分成員依然對國際協(xié)調(diào)、歸還山東權(quán)益持負(fù)面看法，通過條約很大程度上是因?yàn)椴幌Ｍ驗(yàn)闃忻茉旱姆磳Χl(fā)與列強(qiáng)的外交爭議，屆時樞密院必然處于不利地位。正因如此，雙方暗藏水下的矛盾在一場不太緊要的外交交涉上爆發(fā)也不是什么值得奇怪的事情。

華盛頓會議規(guī)定，九國公約締結(jié)前各國在中國設(shè)置的「客郵」應(yīng)在1923年1月1日前撤除，使中華郵政負(fù)責(zé)中國國內(nèi)的全部遞信業(yè)務(wù)。在中國只有一家客郵的美國是這項(xiàng)決議的最大贏家，為自身爭取到了絕對有利的資費(fèi)讓步，稍遜于美國有12、13處客郵的英法對決議進(jìn)行了消極抵制，而日本在這個問題上更為尷尬，出于政治、經(jīng)濟(jì)上的利益考慮，他們在中國有多達(dá)124處客郵，每年收發(fā)郵件6000萬件，掌握郵政儲蓄9000萬元，業(yè)務(wù)級別與中華郵政相當(dāng)。

此外，中方代表還要求將撤除「客郵」的范圍擴(kuò)大到滿鐵附屬地，這是日本政府無法接受的，但因?yàn)椴幌脒`反華盛頓會議決議，最終以中方為日本郵件提供資費(fèi)優(yōu)待的條件，同意先行撤除在華半數(shù)「客郵」，附屬地相關(guān)問題維持現(xiàn)狀，以待將來另案交涉。

條約簽署后，樞密顧問官有松英義敏銳地發(fā)現(xiàn)，1922年7月1日承認(rèn)九國公約的樞密院本會議上，內(nèi)閣曾向樞密院做出了不會承認(rèn)滿鐵附屬地變更的承諾。因此，樞密院馬上要求內(nèi)閣做出解釋，并在1922年12月29日樞密院本會議上罕見地對內(nèi)閣提出了彈劾上奏，指控政府在條約生效后才向樞密院奏請咨詢，無視樞密院權(quán)限，又在附屬地客郵問題上對華過分讓步，威脅到將來在中國的利權(quán)。

加藤友三郎內(nèi)閣是山縣有朋去世后，宮中以西園寺公望、平田東助(舊山縣閥)為首的一派，與松方正義(薩摩閥)、牧野伸顯(薩摩閥)一派斗爭的結(jié)果，再加上內(nèi)閣成立后取得了立憲政友會的無條件支持，這讓當(dāng)時的局勢變得更為復(fù)雜，這可能是樞密院敢于提出彈劾權(quán)的部分原因。

但是，對于樞密院的彈劾，宮中的意見相當(dāng)一致。松方正義、牧野伸顯不可能推翻自己推舉的加藤內(nèi)閣，所以牧野建議內(nèi)閣采取強(qiáng)硬立場，但因?yàn)榧犹儆讶苫疾‰y以領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)，于是請求天皇介入調(diào)停。牧野雖然很不高興，但西園寺、平田也支持這種辦法，特別是平田說「這種事屁也算不上」，于是在1923年1月22日由攝政宮裕仁親王向樞密院議長清浦奎吾口頭下達(dá)了希望圓滿解決的御沙汰，次日由清浦傳達(dá)給全體樞密顧問官，樞密院的彈劾停止了。

可是，事情開始朝意料之外的方向發(fā)展。

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1923年1月23日，貴族院內(nèi)以在野黨憲政會(立憲民政黨前身)的江木翼為首對加藤內(nèi)閣進(jìn)行批判，支持樞密院彈劾上奏，抨擊政府沒有完成咨詢程序就締結(jié)條約的行為是蹂躪憲法；1月25日眾議院本會議上，憲政會議員鈴木富士彌再次追究了政府責(zé)任，認(rèn)為政府簽字前沒有得到敕裁是「大權(quán)干犯」，不奏請樞密院咨詢是「蹂躪憲法」，掀起了支持樞密院彈劾案的倒閣運(yùn)動。新成立不久的革新俱樂部也懷著反對內(nèi)閣，同時曝光樞密院涉政問題的雙重目的，遞交了要求政府查明中日郵政談判問題始末的決議案，得到了憲政會支持。

雖然加藤內(nèi)閣憑借國會第一大黨立憲政友會的幫助，成功抵制了憲政會與革新俱樂部的攻擊，隨著第二次護(hù)憲運(yùn)動的爆發(fā)，憲政會很快取代政友會成為了執(zhí)政黨，并在1927年改組為立憲民政黨，那時他們也不能再將雙手插在口袋中考慮樞密院的問題。

1927年4月17日，昭和金融危機(jī)爆發(fā)后，樞密院與政友會合作，以缺乏緊急性為由否決了民政黨內(nèi)閣無擔(dān)保補(bǔ)償日銀對臺灣銀行特別貸款的草案，致使若槻禮次郎內(nèi)閣垮臺。

1930年4月22日，濱口雄幸內(nèi)閣決定締結(jié)倫敦海軍條約，立憲政友會當(dāng)即以「統(tǒng)帥權(quán)干犯」的理由，聯(lián)合樞密院與海軍艦隊(duì)派對內(nèi)閣發(fā)起了攻擊。

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總結(jié)

樞密院的權(quán)力史可以總結(jié)為四大階段，在藩閥與藩閥斗爭的階段，它最初是伊藤博文將對明治天皇有影響力的民權(quán)派、親政派勢力與天皇大權(quán)的實(shí)際行使分隔開來的「咨詢機(jī)關(guān)」，企圖以提供“咨詢”的方式限制皇權(quán)，但因其權(quán)力與薩長閥政府的行政、外交權(quán)存在沖突而在明治體制成型期受到了內(nèi)閣主動打壓。

過去積極推崇樞密院概念的伊藤博文也將自己的精力和派閥轉(zhuǎn)移到了國會政治上，于是對樞密院持消極態(tài)度的山縣有朋接管了這個遺跡，將這里打造成收容本派閥退休官僚，協(xié)助天皇、內(nèi)閣抵制政黨改革訴求的二線咨政機(jī)關(guān)，并在明治時代行將結(jié)束之際親自坐上了樞密院議長的位置，但他并不關(guān)心樞密院的實(shí)際運(yùn)營，幾乎沒有出席過會議，實(shí)際工作主要是兩任樞密院副議長芳川顯正、清浦奎吾主持的。

其次，在藩閥與政黨斗爭的階段，雖然樞密院總體上是與藩閥結(jié)盟對抗政黨政治的關(guān)系，但以舊伊藤閥的伊東巳代治、金子堅太郎、末松謙澄「護(hù)憲鐵三角」為代表的樞密顧問官開始萌生強(qiáng)烈的集體意識，在如加藤高明、田健治郎、平田東助、清浦奎吾、后藤新平等「一流藩閥政治家」可以將他們的目標(biāo)集中于更高遠(yuǎn)的執(zhí)政權(quán)力爭奪的背景下，樞密院內(nèi)大量集中的「二流藩閥政治家」開始認(rèn)真考慮他們在將來政治中應(yīng)發(fā)揮的集體作用，即開始謀求在緊急敕令審查(行政權(quán)監(jiān)督)、外交條約審查(外交權(quán)監(jiān)督)兩大領(lǐng)域取得充分話語權(quán)，由此開始了樞密院「第三院化」進(jìn)程。

在這個過程中，他們開始與“一流藩閥政治家”產(chǎn)生沖突，但將自己的身價放低后，樞密院也發(fā)現(xiàn)自己在藩閥—政黨激烈對立的階段居于有利地位。因?yàn)闃忻茉簺]有也不會將奪取執(zhí)政權(quán)作為直接訴求，無論是藩閥還是政黨都試圖拉攏這個機(jī)關(guān)成為自己的助力，尤其是原敬內(nèi)閣時代總結(jié)了大隈、寺內(nèi)內(nèi)閣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以大量放權(quán)樞密院的辦法取得了顧問官的支持，正是在原敬內(nèi)閣時代，樞密院在藩閥與政黨漫長斗爭過程中篡取的權(quán)力得到了內(nèi)閣的正式承認(rèn)和擴(kuò)張。

而在原敬遇刺，山縣有朋亡故后，因?yàn)樯娇h沒有指定自己的政治繼承人，大部分有為的藩閥政治家都開始向政友會、西園寺公望靠攏，樞密院的權(quán)力也從過去的藩閥政治中獨(dú)立出來，以「第三院」的形象立身于政黨與政黨斗爭的第三階段，在政友會內(nèi)亂，普選運(yùn)動高漲，連續(xù)三屆非政黨內(nèi)閣(加藤友三郎、山本權(quán)兵衛(wèi)、清浦奎吾)的政治混亂期內(nèi)，樞密院罕見地進(jìn)行了彈劾上奏。

盡管他們的彈劾沒有法律效力，但也說明了「第三院」的目標(biāo)遠(yuǎn)不止對內(nèi)閣行政、外交權(quán)進(jìn)行意見上的監(jiān)督而已——即使如此，如憲政會這樣的在野黨依然企圖以支持樞密院的辦法打擊他們的政敵立憲政友會，甚至不惜讓自己處于捍衛(wèi)天皇大權(quán)、維護(hù)舊體制的立場上，雖然他們的目標(biāo)是打擊消極改制的政友會，實(shí)現(xiàn)更進(jìn)步的改革，也很難說不是一種短視，某種意義上來說，無論是民政黨(憲政會)還是政友會，都為這種無底線競爭付出了代價。

利用各方勢力爭奪執(zhí)政權(quán)的競爭，樞密院日漸崛起為明治體制下的「第三院」，他們的權(quán)力在1927年昭和金融危機(jī)期間以推翻第一次若槻禮次郎內(nèi)閣(民政黨)的方式體現(xiàn)得淋漓盡致，此后，傳統(tǒng)上反對國際協(xié)調(diào)、反對華盛頓體制的樞密院也日漸成為有著同等訴求的國權(quán)主義者、艦隊(duì)派與皇道派軍人的合作對象，在1930年倫敦海軍裁軍會議問題上成為了反條約派的核心之一。

可是，樞密院的權(quán)力擴(kuò)張史也埋下了一個伏筆，那就是藩閥政治結(jié)束后，成為宮中、政黨新生力量的「一流藩閥政治家」其實(shí)看不起樞密院內(nèi)過去的同寅，樞密院作為明治舊體制下的封閉機(jī)關(guān)自然無法得到民意信任，他們的權(quán)力完全是依附于宮中重臣、元老，乃至內(nèi)閣本身支持的，此外，樞密院維持特權(quán)的手段又是挑撥政府不穩(wěn)定，即使這意味著宏觀上看他們的立場會出現(xiàn)左右橫跳。而當(dāng)以西園寺公望為代表的重組、統(tǒng)合后的宮內(nèi)勢力，以及得到前者支持的政黨內(nèi)閣有余力去關(guān)注樞密院過分?jǐn)U張的權(quán)力問題時，樞密院的美好時光也走到了盡頭，在遭到打壓的背景下，樞密院也開始考慮過去僅在政黨激進(jìn)派周圍流傳的「樞密院改革論」，與內(nèi)大臣牧野伸顯合作企圖將樞密院納入宮內(nèi)決策體系，但在西園寺公望的抵制下沒有成功。

而到了政黨與軍部斗爭的最終階段，樞密院一方面受到宮中與歷代內(nèi)閣打壓，權(quán)力范圍極大縮小，一方面因?yàn)闃忻茉旱种聘母锏牧?，他們也無法得到軍部與革新派的青睞，因此他們的權(quán)力極速衰退下去，雖然在退出國聯(lián)、滿洲事變特別軍費(fèi)問題上有過反對聲音，但也最終選擇了支持。1937年近衛(wèi)內(nèi)閣上臺后，為了適應(yīng)日趨緊張的國際形勢與對外戰(zhàn)爭的需要，歷代首相都企圖以內(nèi)閣為中心強(qiáng)化政府的決策權(quán)，動搖了樞密院存在的根基，「第三院」的理想徹底破滅了。

雖說如此，樞密院的憲法地位從未被動搖，甚至在咨詢范圍上還有所提升，因此，失去理想的樞密院又開始與新興的皇權(quán)與宮內(nèi)華族勢力以平等姿態(tài)合作，在這一階段大量收攏舊政黨成員、貴族院和財界人士，成功轉(zhuǎn)型為天皇、宮內(nèi)勢力操縱下限制軍部與內(nèi)閣權(quán)力，代表宮中集體意志的機(jī)關(guān)，趨向上是反軍保守的，這種狀態(tài)一直維持到日本戰(zhàn)敗和樞密院解散的最終時刻。

也就是說，在半個世紀(jì)的時光里，樞密院走完了從限制皇權(quán)到依附皇權(quán)的轉(zhuǎn)型，有機(jī)會我們另外開文講解昭和時代樞密院由嘗試改革到日漸衰落的經(jīng)過。

日本戰(zhàn)敗后，作為代表皇權(quán)的機(jī)關(guān)，樞密院緊急吸納了一批社會上親英美、有思想的學(xué)者、名流加入議事，但這沒有改變它的命運(yùn)，GHQ將樞密院定性為與民主精神不符的機(jī)關(guān)，所以樞密院遭到了解散，1947年5月2日『日本國憲法』頒布的前一天就是它的終點(diǎn)，作為與限制行政權(quán)、國會立法權(quán)直接相關(guān)的“皇權(quán)”機(jī)關(guān)，它再也沒有被重建過。

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「參考文獻(xiàn)」：
樞密院：近代日本の「奧の院」 (望月雅士)
大日本帝國憲法下での樞密院と內(nèi)閣?。畅`ルグローヴ博士の考察 (松澤幸太郎)
近代西方文化與日本明治憲法：從英法思想向普魯士·德意志思想的演變(肖傳國)
明治維新的國度(宗澤亞)

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