林文凱/文? 曉小史/編輯

劉銘傳時期的財政變革，包括田賦、鹽政、厘金（樟腦、茶葉與百貨）與關稅（鴉片厘金）等四個項目。但由劉銘傳主導的前三項改革的財稅征收方式并無制度性變化，仍然是倚賴傳統(tǒng)家產官僚制的征收方式，無法有效免除官員貪污與征收效率低落的問題。

僅有不在其改革范圍內的關稅征收體制，因開港以來西方國家介入與太平天國之亂的緣故，已從傳統(tǒng)家產官僚制，改為洋人建立并主導的科層官僚制之新式海關，方能有效免除貪污舞弊問題。

家產官僚制的財稅征收制度奠基于傳統(tǒng)國家與社會互動關系之上，具有傳統(tǒng)統(tǒng)治理性的內涵，并藉以征集統(tǒng)治所需的必要財稅資源，但這些由官員、胥吏與商人征集包辦的財稅制度，缺乏科層官僚制所具有的近代統(tǒng)治理性，不能說是理性化的近代財稅制度。

一、時代背景

清朝從康熙二十二年（1683）擊敗臺灣的明鄭軍隊后，開始統(tǒng)治臺灣。因應大量閩粵漢人陸續(xù)渡臺開墾，清廷在臺灣建構與大陸內地類似的行政、軍事與財政體制，也發(fā)展出與華南各地類似的一田二主土地制度；更因應臺灣的自然地景與族群狀況，施行番界與屯番制等特殊統(tǒng)治政策。經過近兩百年的開發(fā)與統(tǒng)治，臺灣有一半以上的土地仍然屬于原住民族控制的番地。

19世紀中葉以來，中外交流頻仍，臺灣開港后，外國人對臺灣番地的覬覦，以及番人劫掠殺害外國船員等所釀成的國防危機，使得臺灣的統(tǒng)治問題再次引發(fā)清廷的積極關注。

同治十年（1871），臺灣南部原住民殺害因暴風遭難的琉球貢船上之乘客與船員，引發(fā)同治十三年（1874）日本出兵討伐臺灣原住民的牡丹社事件。清廷乃派遣船政大臣沈葆楨來臺布防，事件最終以簽訂和約和平解決。

清廷因此意識到臺灣國防地位的重要性，乃支持沈葆楨提出的善后政策，投入大量財政資源與軍事力量進行大規(guī)模改革，主要包括加強海防、增兵與練兵、增設行政建置，并派遣福建巡撫定期巡臺，最重要的是推動包括開設山路、撫番與剿番、撫墾番地（僅有南部地區(qū)）等一系列的開山撫番工程，以及開采煤礦、硫磺等。

然而，歷經沈葆楨、丁日昌等幾位福建大員來臺積極治理，改革成效不彰，尤其南部開山撫番工程與北部的煤礦與硫磺開采建設，并無明顯成果。

光緒初年，清廷已經無暇注意臺灣的改革，不再投注人力與財政資源在臺灣的開山撫番上。但光緒十年（1884）延伸到臺灣北部的清法戰(zhàn)爭，再次把臺灣帶進清廷的視野之中。清廷不但派出劉銘傳等大員來臺，并投入300多萬兩的軍費協(xié)助臺灣布防。光緒十一年四月清法戰(zhàn)爭告一段落后，清廷鑒于臺灣作為東南國防屏障的重要地位，要求劉銘傳與相關大臣們議覆臺灣的善后策。

劉銘傳在同年六月中提交的善后策中，指出善后急務在于”設防、練兵、清賦、撫番等四事”，前兩項改革需要大量經費，而清賦與撫番如果完成，可以增加財稅收入，但施行改革需要時間與經費，非一時間所能完成。他并未提出臺灣建省的主張。

但在醇親王奕譞等大臣的議覆下，清廷在該年九月初決定推動臺灣建省，并任命劉銘傳為第一任臺灣巡撫，承擔建省任務，要求其進行各項軍事與行政改革，以鞏固臺灣的國防安全。

光緒十一年十月底，劉銘傳接到清廷決定建省的諭令后，仍然上奏說明臺灣原有的行政與軍事支出系依賴福建省撥補，財政無法自給自足，并無足夠經費支應建省與各項改革，實無建省條件。他擔心如果臺灣建省，等于切斷與福建省的關系，各項補助將一無所有。然而，清廷主導協(xié)調福建省提供臺灣建省初期的財政援助，仍堅持建省，劉銘傳只得接受諭令，積極籌備。

劉銘傳獲得福建省5年、每年44萬兩的經費，并透過田賦、鹽稅、厘金等改革，推動臺灣的財政自主，希望3、5年后能夠”以臺地之財，供臺地之用”，不再仰賴福建支援。

二、改革前的局勢背景

劉銘傳接任臺灣巡撫后，之所以陸續(xù)進行財政改革，主因在于臺灣建省需要大量的行政建置經費，且他擘劃的洋務政策也需要高額的花費。在晚清中央與地方各省財政困蹇的狀況下，不能過分期待中央與福建的經費援助。對劉銘傳來說，清朝臺灣財稅征收的主要問題在哪里？

田賦部分，劉銘傳認為問題有兩個，一方面臺灣土地長年未經清丈，田園隱田過多，道光年間以來，”墾熟田園，較前已多數(shù)倍”，但”久無報丈升科”。另一方面，田賦系由”紳民包攬”，開墾則由”墾首遞稟承包，然后分給墾戶”，墾成后墾首向墾戶抽取各類大租，再代向官府繳交正供，但這些墾首從未續(xù)報升科，反而”私升隱匿，不可勝窮”。

然臺灣民風強悍，官府清丈容易引發(fā)動亂，清丈官員也可能”賄托隱瞞，或畏難延誤，甚或需索擾民”，因此他承認清賦政策必須妥善規(guī)劃，方能”實力奉行，為朝廷經久之謀，除地方吞欺之弊，便民裕國”。

至于鹽政與各項厘金等稅收的弊端，當時與臺灣有所接觸的外國人、清廷中央與劉銘傳等主政官員，都指出主要在于財政主管官員與司事人員的侵吞貪污。

首先，如咸豐五年（1855）臺灣開港之前，就有多位美國與英國商行的人員透過賄賂（金額高達數(shù)千到數(shù)萬元）臺灣道、臺灣知府、淡水同知等官員，取得在府城口、打狗港與各地港口停泊的權利，收購各項臺灣商品并販賣鴉片，更與當時控制樟腦專賣權利的包商金和合簽訂購買合約。官員違背中央禁令，準許這些中外交涉的目的，并非促進地方貿易發(fā)展，而是藉此”勒索規(guī)費，以飽私囊”。

另外，如晚清名人李仙得于同治五年至十一年（1866-1872）間擔任美國駐廈門領事，多次因為涉臺事務訪問臺灣，他也指出臺灣官員為了獲取職務或上級官員的良好考評，皆須以高額金錢與禮物賄賂上官，因此在執(zhí)行各項行政事務時，通常會設法利用職務貪污，以便回收過去的投資。

其實，清廷當局對官員貪污的狀況心知肚明。建省初期，清朝中央在劉銘傳提請中央撥款支應臺灣海防經費的奏折上，就引用戶部的議覆明白指出：

臺灣富庶之區(qū)，非新疆可比，從前辦理不得其人，入款肆其侵吞，出款滋為冒濫，以致入不敷出，竭蹶異常；今既改設巡撫，則一切政令皆所專持，應請飭下該撫臣竭力整頓，務將從前弊政概絕根株，總期收款涓滴歸公，用款絲毫無濫，量入為出，……。

而劉銘傳在提給清朝中央的幾個財政改革方案內，除說明他到任時臺灣的財政收支狀況外，亦指出臺灣鹽政與厘金等財稅征收不足的主因就是貪污問題：

從前每年入款，僅關稅、鹽務、厘金，不滿百萬……厘金久經商包，復開支銀九萬余兩。各局名目繁多，員薪漫無限制，竟有佐雜每月領薪水銀百余兩者，其余兼差干俸，種種浮糜，不可枚舉。臣于陳鳴志接署后，即飭次第裁減，撤勇并局。所有全臺鹽務，臺北以沈應奎兼辦，臺南歸陳鳴志兼辦，不另設局，均令力革弊端；但積習已深，非一時所能驟挽?！C計關稅、鹽務、厘金，年可得銀一百零數(shù)萬兩。除去開支，能充餉者，不過九十余萬兩。將來剔除積弊，核實歸公，歲可增銀十余萬兩，目前尚難抵用。統(tǒng)計每年入款，不足一百二十萬，計尚不敷支給留營餉需。統(tǒng)計每年出款，至少亦需一百五十余萬兩，計尚短銀三十余萬兩。……應懇天恩，飭令署將軍古尼音布、督臣楊昌浚自十二年正月起，按月協(xié)濟臺灣海防經費銀三萬兩，以濟急需。

劉銘傳提到當時臺灣各項收入僅約百萬兩，并說其已展開改革，希望革除貪污、改革弊端，并增加財稅收入10余萬兩。同時，他指出臺灣稅收不足，請求清廷協(xié)調福建省每年協(xié)款36萬兩以補不足。

其后他再奏議，請求清廷協(xié)調福建等各省：”議由（福建）厘金項下每年協(xié)銀二十四萬兩，閩海關照舊協(xié)銀二十萬兩；另行會奏，請敕粵海、江海、浙海、九江、江漢五關每年協(xié)銀三十六萬兩。”但最終清廷只同意由福建省撥給5年、每年44萬兩的協(xié)助款。

【原文】

林文凱：《晚清臺灣的財政――劉銘傳財政改革的歷史制度分析》臺大歷史學報第61 期 2018 年 6 月，頁341-392。